内容摘要：
目前，关于土地使用权出让合同纠纷应属于民事案件抑或行政案件，由于在理论上民法学者与行政法学者长期存在对立意见，民法和行政法两大部门法之间存在规则冲突，导致司法实践未有统一认定标准。本文通过对司法实践、立法沿革、现行法律法规、理论学说等的系统性梳理，认为土地使用权出让合同具有行政性和契约性的双重属性，究竟属于民事诉讼或是行政诉讼不能一概而论，应根据个案的诉争事实和当事人主要诉求而确定司法路径。

引言
相较于一般意义上的合同而言，土地使用权出让合同带有明显的行政性和公权力因素，笼罩着民事与行政两种色彩。这种双重属性使得土地使用权出让合同的性质问题在法学理论界及司法实务界长期存在着争论，对于应适用民事诉讼还是行政诉讼程序来审理和解决土地使用权出让合同纠纷这一问题，至今未见统一。
从我们近几年的自身办案经历来看，该问题的认定在司法实践中确实存在相当大的差异。例，我们在上海地区受托处理的土地使用权出让合同争议，由于协议文本中普遍设置了仲裁条款且约定的仲裁机构亦认可仲裁条款的法律效力，故纠纷通常在仲裁程序中遵循民事合同的逻辑得到处理和化解。
然而，对于法院主管的该类诉讼案件，在实际操作中则面临着较大的不确定性。如我们受托处理的长三角地区某项目，开发商与政府签订土地出让合同后，政府迟迟未能按约将近千亩土地交付开发商，导致项目开发进度受到极大影响。在研判整体诉讼策略以及立案操作细节时，团队律师专门向可能存在管辖权的中级法院、基层法院民事立案窗口、行政立案窗口（及业务审判庭）咨询案件的性质和归口，得到的却始终是摇摆不定的答案：该中院答复目前尚无统一标准，需根据个案材料方能确定（事实上，在咨询中我们已将诉争的核心要素进行了明确说明）；相关基层法院的立案窗口表示需与行政庭确认，该院行政庭庭长了解案件基本情况后，认为土地使用权出让合同纠纷应属行政诉讼；此外，为验证自己的内心判断，我们还向该中院辖区的另一基层法院立案窗口进行了咨询，得到的答复却截然相反，该院认为土地使用权出让合同纠纷应属民事诉讼。
将土地使用权出让合同纠纷归类为民事诉讼或行政诉讼的不同，会对当事人的权利（权力）义务边界的厘定以及定纷止争产生重大影响，因此这是当前司法政策需要正视和解决的一个重要问题。鉴此，本文试从司法实践现状、既有成文法规范、理论学说等多角度分析土地使用权出让合同纠纷的案件性质，并结合律师实务办案经验，对立法、理论、实践不统一背景下的技术选择提供处理建议。

一、司法实践的莫衷一是：民行兼而有之
由于土地使用权出让合同纠纷的相关实体法、程序法供给尚不完备，实务上亦缺少统一的指导意见和案例示范，我国各地、各级法院在认定土地使用权出让合同纠纷的性质时存在明显不同的操作口径。为全面梳理目前法院对土地使用权出让合同纠纷的认定意见，我们进行了系统的案例检索。
1.关于民行案件数量变化的检索情况
关于民事诉讼案件，以案由“建设用地使用权出让合同纠纷”、审理程序“一审”、文书类型“判决”为检索条件，共检索出3235件案例。

关于行政诉讼案件，以案由“行政协议”、全文含“土地 出让”、审理程序“一审”、文书类型“判决”为检索条件进行检索，检索出满足条件的案例仅有6件，显然实践中不可能只存在6起土地使用权出让合同纠纷的行政诉讼案件。扩大检索条件，以案由“行政”、全文含“土地 出让 合同”、审理程序“一审”、文书类型“判决”为检索条件检索，案例数量立刻激增，共有7830件案例。
2015年5月1日施行的《行政诉讼法》首次明确了行政协议案件属于行政诉讼受案范围，随后施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下文简称《行政诉讼法司法解释》）又对行政协议的定义、特征、类型等做了进一步规定。这两部法律文件无疑给认为土地使用权出让合同纠纷案件属于行政案件的司法观点提供了助力，从案件数量的变化上可以看出，涉土地使用权出让合同的行政案件此后几年一直保持增长态势。
另一方面，《行政诉讼法司法解释》的施行似乎并未对民事案件数量的继续增长产生明显影响。但较为明显的是，自2015年起，行政诉讼案件与民事案件数量的差距逐步拉大。至2019年，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下文简称《行政协议司法解释》）施行后，民事案件数量呈现了大幅下降，但是土地使用权出让合同纠纷被定性为民事纠纷的案件还仍然为数不少。
2.行政诉讼案件案由分布情况分析

与民事诉讼中有明确的建设用地使用权出让合同纠纷这一案由不同，行政诉讼中与土地出让合同相关的纠纷案由划分较为分散，似乎没有统一标准，将这7830件行政诉讼案例细分，具体案由大致呈现以下分布状态。
以上案由分布情况显示，行政合同（协议）案由项下的案件非常之少，数量远远少于资源行政管理类、行政强制类、其他行政行为类、行政复议类等案由的案件数量。
从以上不同案由案件之间的数量差异可以看出，在土地使用权出让合同纠纷案件中，法院倾向于根据被诉具体行政行为划分案由，而非只要与土地使用权出让合同有联系的案件都直接划入行政协议/行政合同类案由中。
3.从公报案例、指导性案例探究最高人民法院的态度之争
最高人民法院发布的指导性案例、公报案例中共有6起土地使用权出让合同纠纷案件：其中行政诉讼案件共2件，分别是（2012）行提字第26号、（2014）萍行终字第10号；民事诉讼案件共4件，分别是民事（2004）民一终字第106号、（2003）民一终字第82号、（2007）民一终字第84号、（2019）最高法民再246号。
其中，（2014）萍行终字第10号案件入选最高人民法院于2015年10月22日发布的《人民法院经济行政典型案例》，最高人民法院认为该案件是涉及行政协议的典型案例，并表示行政协议过去受理渠道不一，新修改的行政诉讼法将行政协议纠纷案件统一纳入行政诉讼受案范围，行政审判在该领域必将发挥越来越大的作用。
当时，行政诉讼法及司法解释刚施行不久，最高人民法院在这时将该案选为指导性案例并配以有明确指向的措辞，在一定程度上表明最高人民法院（至少是行政审判庭）在该问题上的态度转向，释放出土地使用权出让合同不再是民事合同，也不应再由民庭管辖这一强烈的信号。
然而，有意思的是，最高人民法院又在几年后将一起关于土地使用权出让合同的民事诉讼案件即（2019）最高法民再246号评为公报案例。以外部视角观察，大有民事审判庭与行政审判庭“争抢”地盘之意味。
司法实践中存在的这种“撕裂”本质上还是源于法律规范的不统一，不管是持行政诉讼还是民事诉讼观点，法院都可以从现行的法律法规中找出适用的依据。直到今日，民法和行政法两大部门法关于土地使用权出让合同纠纷的定性问题还存在着明显的冲突。

二、立法供给的资源不足：法律法规的缺位与抵牾
土地作为一种有限的自然资源，对其使用不仅具有一般财产的独占性和私有属性，还具有一定的社会性、公共性。在我国，从土地管理机关获得国有土地使用权的方式有出让、划拨两种，后者产生方式的产生时间早于前者。土地划拨关系中，土地管理机关纯粹是借助行政命令进行管理，受让方与土地管理机关之间是管理与被管理的关系，对于土地使用权的内容、使用、监管等，都是由行政机关主导，双方处于完全不对等的地位。
后为了适应市场经济的发展需要，合同这一民事行为逐渐被引入土地使用权的管理中，出让方和受让方之间的关系从划拨时单纯的管理服从关系转变为相互的权利义务关系。这一转换，使得土地管理部门在合同中扮演了双重角色（既是行政管理者又是合同履约方），进而导致土地使用权出让合同的定性一直较为模糊。一方面，行政主体的身份势必会使得土地使用权出让合同不同于一般的民商事合同，另一方面，过于强调行政要素又会影响到合同本身具体的平等、自愿等民事属性。
围绕土地使用权出让合同，我国法律法规在历经多次的制定、修改与变迁后，然时至今日，两大部门法之间仍是各自为阵，未达成统一。
1.关于土地使用权出让合同纠纷定性的现行法律规范

 
2.从立法沿革看民行法律规范的交叉碰撞
2.1行政法律规范对土地使用权出让合同的调整“不断进逼”
2014年11月1日发布的《行政诉讼法》首次在法律层面上将行政协议案件纳入行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项列举了两类行政协议，分别是政府特许经营协议与土地房屋征收补偿协议，虽未明确包含土地使用权出让协议，却使用了“等协议”这一表述。关于此处“等”字的解释，是“等内等”还是“等外等”存在不同的认知。如果是等内等，意味着只有法条列举的行政协议类型才能做为行政协议诉讼案件予以受理；如果是等外等，则意味着其他行政协议也应受理。
2019年11月27日发布的《行政协议司法解释》，基本结束了“等外等“还是”等内等的争议。因为《行政协议司法解释》的第二条，不仅扩大了行政协议的类型范围（即矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议），还加入了兜底性条款——“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”、“其他行政协议”。
需要指出的是，《行政协议司法解释》既然已经明确将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”列入行政协议范畴，为何却未将更为普遍、常见的国有土地这一自然资源放到列举的行政协议类型中，究竟是无心之举，还是有意为之？这一问题着实耐人询问。
2.2 民事法律规范对土地使用权出让合同的调整“紧抓不放”
与行政法律规范相比，土地使用权出让合同相关的民事法律规范出现时间更早，发展时间更长。早在2000年10月30日，土地使用权出让合同纠纷便作为独立的民事案由出现在最高人民法院发布的《民事案件案由规定》中，这昭示着土地使用权出让合同纠纷应作为民事案件进行审理。
此后，最高人民法院又于2005年6月发布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地使用权合同纠纷司法解释》）。2007年，《物权法》第一百三十七条、一百三十八条的规定使土地使用权土地出让合同的民事属性进一步强化，而2021年1月起实施的《民法典》基本保留了这些内容。

伴随形势变迁，《民事案件案由规定》分别于2011年、2020年历经两次修改，但是土地使用权出让合同纠纷这一案由始终保留其中；同样，《土地使用权合同纠纷司法解释》也历经一次修改，但对土地使用权出让合同纠纷的相关规定亦未作实质性修改。因此，对土地使用权出让合同纠纷而言，始终未脱离民事法律规范的调整。
 
3.部分地方政府行政规章的前进与探索
随着《行政诉讼法》及相关司法解释的实施，司法实践中土地使用权出让合同纠纷行政诉讼案件的越来越多，部分地区的地方人民政府在现有法律及司法解释的基础上，又往前迈了一大步，将国有土地使用权出让合同明确为行政合同。
我们通过检索发现，大部分省市关于行政合同的定义与类型沿用的还是《行政协议司法解释》的表述，目前湖南省、汕头市、丽江市、海口市、兰州市、邢台市在其发布的《行政程序规定》文件中将国有土地使用权出让合同确定为行政合同。当地政府作出这样的规定可能是基于行政管理的考虑，也可能是综合当地司法实践的考虑。
《行政诉讼法》及相关司法解释的实施是否会促使更多地方政府将土地使用权出让合同明确为行政合同，通过地方政府行政规章一次次的肯定，是否会强化大家对行政合同这一定性的认同感，对这一现象民法部门法又会作出什么样的反应，我们一起拭目以待。

 

三、理论学说的长期分野：土地使用权出让合同的学界争论
学界对于土地使用权出让合同性质的争论由来已久，始终未能统一，目前围绕土地出让合同纠纷的处理主要存在三种观点，私法救济模式、公法模式和拆分模式（也称“分离模式”）。
1. 观点一：私法救济模式
该学说认为，行政机关代表国家以土地所有权人的民事主体身份出让土地，与受让人自愿、平等、有偿签订出让合同，双方权利义务平等，土地使用权出让合同是民事合同，应当纳入民事诉讼管辖范围。
首先，从合同标的来看，土地使用权出让合同的基本权利义务关系具有民事合同的属性。土地使用权出让合同的本质是国家在保留土地所有权的同时，为另一主体创设一项新的用益物权并取得对价，合同的内容不涉及公法上的权利义务关系。即使在某些合同中行政机关享有行政特权，但这些行政特权系基于法律规定产生，而并非当事人的合意，无论是否写入合同，行政机关都可以（或必须）行使，不应构成土地出让合同的内容，更不应因存在该类规定而将出让合同认定为行政合同。
其次，从缔约目的来看，行政机关签订合同的目的并不是为了实施行政管理，而是为了在土地上设定用益物权，由土地使用权的市场价格决定土地出让金的高低，从而实现土地的商业价值。
最后，从两种诉讼路径的效果上来讲，民事诉讼程序已经发展的相对完善，有利于高效解决出让合同纠纷。相比之下，目前的行政协议诉讼在程序与实体上均存在较大完善空间，无法妥善解决土地使用权出让合同纠纷案件。
2. 观点二：公法救济模式
该学说认为，土地使用权出让合同签订的目的在于实现行政管理目标或社会公共利益，行政机关更多承担着管理者的角色，享有行政优益权，可以单方变更合同，行使行政监督、检查甚至行政处罚权，这已超出民事合同规则，故其本质上是行政合同，应当纳入行政诉讼受案范围，作为行政案件审理。
首先，从主体要素上讲，出让合同当事人一方是土地管理部门，是行政主体。行政机关与受让方签订土地使用权出让合同，是行政主体行使行政权的一种方式，目的是保证土地这一资源得到合理的使用。
其次，从行为要素上来讲，土地使用权出让是国家对有限自然资源开发利用的行政许可行为，只不过出于协商民主和便于履行的目的，借用了契约这一形式，实质上仍属于行政行为。在土地使用权出让行为中，契约只是形式和手段，行政才是实体和目的。
再次，从目的要素上来讲，行政机关订立土地使用权出让合同目的是为了实现行政管理目标或公共利益，按照市场方式配置土地资源，在谋取经济利益的同时，还要考虑其作为公共主体应该承担的社会责任。在合同履行过程中，行政机关也会出于对公共利益的考量行使监督权、指挥权、单方解除合同权等行政权力，这一点与民事合同中当事人纯粹为了追求私人经济利益有着明显的不同。
最后，从诉讼结构与功能上讲，行政诉讼要优于民事诉讼，因为行政诉讼的基本功能就是控制行政权力，防止滥用，更有利于保障相对人的合法权益。
3.观点三：拆分/分离模式
这一观点来源于“双阶层理论”，研究者认识到同一生活事实中可能存在不同属性的法律关系，对于土地使用权出让合同来说，应将行政行为与民事行为分别进行分析和处理，将争议区分为行政性和契约性，行政性纠纷用公法规则调整，契约性纠纷用私法规则调整。
关于该观点的理论研究文章与前两种观点相比数量少了许多，在持该观点的文章作者中，大多是地方法院的法官，探索出这一条游走于民事诉讼与行政诉讼之间的道路。
以上三种学说，私法模式与公法模式向来针锋相对，或许未来这种争论还将继续存在一段时间。在民法学者看来，土地出让合同的民事属性早有定论，现在仅因其含有某些公法因素就要更换门庭，归入行政诉讼是缺少说服力的。如崔建远教授就认为，公法模式的问题在于“只要寻觅到合同还有公益性、实现行政管理职能、载有行政优益权的色彩，哪怕该合同关系及其运作距离实现公益性、行政管理职能相隔着几个因果链条，哪怕所含行政优益权的比重大大低于民商事法律关系所占的分量，也就当即将其认定为行政合同”，症结在于“抓住一点不及其余”。而在行政法学者看来，民法学者仅关注了权利的民事属性，如土地使用权本身是一种物权，却忽视了权利出让过程的行政性。
相较而言，拆分模式虽目前理论研究深度不及私法模式与公法模式，但是该模式在认识到土地使用权出让合同双重属性的同时，并没有将土地使用权出让合同简单定性为某一类合同后径自适用某一种诉讼程序，而是提出根据案件具体内容、审查方式来确定相应的诉讼路径。如果从纠纷解决的实际效果来看，该模式或许不失为解决土地出让合同纠纷民行之争问题的良好选择。

四、民事诉讼or行政诉讼？——土地使用权出让合同纠纷的司法审查路径选择
在理论尚存争议、立法较为模糊、司法实践未臻统一的背景下，土地使用权出让合同纠纷究竟应被认定为行政纠纷抑或民事纠纷，这一争论或许还将继续延续。
我们认为，正如理论界和实务界已经达成的共识，土地使用权出让合同本身确实存在着双重属性，不管是将其认定为行政合同还是民事合同都有一定合理性。但是当具体到个案审查时，我们需要关注的重点不是合同的属性，而是诉争内容、当事人诉求的法律属性。
1．应然选择：视讼争内容而定
行政机关在处理其与受让人的关系时，可因身份的不同作出行政或者民事行为。对于具体个案，要审查双方当事人诉争内容和诉求，对是否涉及行政行为以及是否要对行政行为进行评价作出区分。对于类似于平等主体之间的争议、纯粹民事类的诉求，宜通过民事诉讼加以救济；涉及因行政主体行使公权力而引发的行政合同纠纷，要求对公权力行使的合理合法性作出评价的，宜采用行政诉讼的方式救济。
1.1纯粹民事类的纠纷应通过民事诉讼解决
从我国立法沿革来看，土地使用权出让合同的民事法律规范比行政法律规范发展的更早、更完善，前有《物权法》，现有《民法典》，均明确将建设用地使用权作为用益物权加以规定，最高人民法院对该类案件也发布了相关司法解释，民事法律规范已经相对完善。
从司法实践来看，土地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理的也大量存在，民事审判庭积累了大量的审判经验，当原告的诉求基本无关于行政行为，更多是基于合同约定的条款要求被告履行交地或是承担违约责任等，就应作为民事案件来审理，这也符合当前的司法操作惯例。从现实情况来看，诸多土地使用权出让合同纠纷案件中是土地出让方起诉受让方。对于受让方的某些违约情形，如未按期足额缴纳出让金、未按照约定时间开工等，当出让方无法通过行政手段解决而诉诸司法途径时，一直是作为民事案件受理，适用民事诉讼规则。
当诉讼身份转换，出让方为被告，受让为原告时，对于涉及土地使用权出让合同的成立、效力、履行、变更、解除、违约责任等纠纷，因主要遵循平等、自愿、有偿原则，且不受单方行政行为强制，此类案件自然也应作为民事案件审理。如出让方未按照约定履行交地义务，受让方起诉要求出让方支付违约金、继续履行合同交付土地；再如合同明确约定单方变更解除的情形，行政机关依据该条款变更或解除合同的，出让人对此有异议的等等。此类案件事实上并不涉及行政行为的合理性、合法性，法院审理时通常亦不会适用到行政法律规范，故更应作为民事案件审理。
1.2 涉及行政行为合法性评价的纠纷应纳入行政诉讼范畴
正如前文所述，行政机关在土地使用权出让合同中扮演着双重角色，除了作为一般民事主体作出的合同行为外，还需根据法律法规规定履行土地管理的行政职责。
在缔结合同、履行合同过程中，行政机关有权出于对公共利益的考量，对签约行为、履约行为进行检查、监督、采取强制措施、行政处罚等。行政机关在作出这些行为时，是在履行其本应履行的土地管理职责和权力，不论在土地使用权出让合同中是否有规定，均不受影响。因为土地管理职责和权力的来源并非是合同约定，而是法律法规的授权，如出让方擅自改变土地用途的，行政机关有权作出收回土地的决定；又如受让方未按照约定时间开发建设的，行政机关可以征收闲置费，甚至无偿收回土地使用权；再如受让方违反规划规定建设的，行政机关可以采取责令停止建设、限期改正或拆除等行政手段。
关于此类纠纷，因其缘由是行政机关作出的行政行为，当事人对行政行为有异议，或者要求行政机关履行职责的，应属于行政诉讼，由法院根据行政法律规范（包括《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等）进行审理。
 
根据讼争内容来确定司法审理路径，可以达致更好的法律效果和社会效果：
首先，有利于平衡当事人的权利义务关系。将民事类纠纷归入民事诉讼案件范围，双方的诉讼地位可以实现更加平等，进而平等保护当事人的合法权益。将需要对行政行为的合法性做出评价的案件纳入行政诉讼范围，遵循行政诉讼法的程序进行审查，可以有效防止行政机关以权谋私、损害公共利益，更好实现行政诉讼监督、支持依法行政的功能目的。
其次，有利于法律适用的准确性和恰当性。从法律适用的角度来看，不涉及行政权力行使是否合法、合规的案件事实上是不适合归入行政诉讼范畴的。《行政协议司法解释》第二十七条规定，行政协议案件的法律适用顺序为，行政诉讼法规定优先，没有规定的，才参照民事诉讼法。如果当事人的诉求完全是民事方面的，法院自然无法找到可以适用的行政法律规范，只能根据民事法律规范进行审理，一起行政诉讼案件如果主要依据民事法律规范进行审理，这显然是不合适的。根据诉争内容进行区分，可以有效解决法律适用问题。民事案件中，关于土地使用权出让合同民事纠纷实体法已经相对完善，从《民法典》到《建设用地使用权司法解释》，法官可以直接适用解决民事案件中的合同效力、违约、解除等问题；而在行政案件中，法官优先适用行政法律规范裁判行政行为的合法性、合理性，再参照民事法律规范评价履约行为，合同效力等问题。
再次，有利于行政和民事审判庭各司其职各尽所能。长期以来，我国立法和司法解释一直将土地出让合同作为民事合同，并将土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼的范畴。从法官业务熟练程度来说，民事审判庭的法官更熟悉民商事合同相关的法律规范及法律适用方法，在裁判土地使用权出让合同引起的民事纠纷中业务娴熟，可以继续将民事纠纷部分保留在民事诉讼领域。而行政审判庭更加熟悉行政机关运行规则和管理现状，对于行政案件的处理有着丰富的经验，故可将精力集中投入到土地使用出让合同中真正意义上的行政争议上。
2.技术选择：视个案诉讼目的确定优先路径
由于民事诉讼与行政诉讼在程序上本身存在着重大差别，因此，对于土地使用权出让合同纠纷的当事人来说，在司法实践、法律规定不统一的背景下，有时存在着“技术套利”的空间。在确定选择何种司法路径前，宜通过对比两种路径的特点与优劣，根据自身商业利益、诉讼目的来灵活选择。
2.1民行不同程序下的立案审查要求差异较大
首先，争议解决方式选择的有效性存在不同。根据《行政协议司法解释》第七条的规定，当事人可以协议管辖与争议有实际联系地点的人民法院，但违反级别管辖和专属管辖的除外，第二十六条规定，行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效。因此，当土地使用权出让合同纠纷一旦被认定属于行政诉讼范畴时，即使协议中约定了仲裁条款，也有可能面临归于无效的风险。
其次，起诉期限/诉讼时效存在区别。根据《行政协议司法解释》第二十五条的规定，对行政机关不依法履行、未依照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。根据该条规定，如针对后者情形提起行政诉讼的，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。
民事诉讼的立案，即使诉讼时效已超过，法院也不会主动适用以此为由裁定不予立案。与民事诉讼不同的是，行政诉讼立案法官会主动审查相关法定期限是否已经超过，如认为超过，则不予受理，案件无法正式进入实体审理阶段。
2.2诉讼费缴纳标准存在明显差异
民事诉讼根据标的额收取诉讼费，土地使用权出让合同纠纷因涉及土地价值，案件标的额通常较大，因此诉讼费用动辄几十万、几百万元甚至逾千万，这对于当事人而言有时也是一笔不小的费用，对于部分面临财务危机的当事人来说甚至会成为诉讼维权的主要障碍。
相比之下，行政诉讼的诉讼成本远低于民事诉讼。根据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第14条的规定，对行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件，应当按照行政案件的诉讼收费规定，每件收取50元的诉讼费，如果起诉人一并提起行政补偿或者行政赔偿的，行政赔偿和行政补偿案件依法不应当收取诉讼费。也就是说，行政诉讼中，对于起诉人来说，诉讼费用其实是可以忽略不计的。
2.3实体审查标准对诉请实现的影响
受让方经常惮于出让合同被法院认定为无效或者被判决解除的风险，由于行政协议和民事合同性质之间的不同，两种诉讼程序对合同的效力问题有着不同的审查标准。
关于协议无效的认定标准，因民法鼓励和促进交易这一基本原则，民事合同仅因违反法律和行政法规的效力型强制性规定才会被法院认定为无效；然而，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有“重大且明显违法”情形时会被法院判决确认无效，比如政府签署协议的行为是否超出法律法规授权等。相较而言，民事合同被认定无效的标准更高，行政合同被认定无效的标准偏低。
关于合同解除的情形，民事变更、解除的方式也适用于行政协议的变更、解除，即约定的解除条件或法定的解除条件被触发时，当事人方可主张解除协议。但在行政诉讼中，除了民事变更、解除的方式外，出让方认为可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，也可以单方作出变更、解除协议的行政行为。
除上述考虑因素之外，民事诉讼与行政诉讼路径之间还存在着多方面的重大差异，包括举证责任、损失赔偿范围、司法机关的立场倾向等等，当事人可在权衡利弊后再决定优先选择何种路径，以期能以最低成本最大限度地维护和实现自身利益。

五、结论
判断一起土地使用权出让合同纠纷是否应该作为行政案件来处理，关键要根据诉争内容而定。不论是民事诉讼还是行政诉讼，均是以解决纠纷为目的，行政权力的行使和介入引起了纠纷，此时这种纠纷自然应该当通过行政诉讼来解决，反之，即使协议具有行政性，但是因行政机关单纯的违约行为引起的纠纷，应当作为民事案件来处理，这不仅符合目前立法和司法的实际情况，也解决了法律适用的难题，同时对当事人的权利保护也更为全面与均衡。
由于司法实践中对土地使用权出让合同纠纷属于行政还是民事诉讼的受案范围尚未有最终定论，所以事实上，当事人存在一定的自主选择司法路径的空间，有时可根据自身利益诉求作出最优选择。我们期待未来在立法、司法上对土地使用权出让合同纠纷形成更为统一的规则，使该类案件能得到更为规范、统一的处理。