胜诉之后的反思——从一起税务行政诉讼案件谈基层执法风险防范

2016年9月下旬，笔者因工作需要，参与了一起税务行政诉讼案件，这是新的《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行以来，我们县级国税机关发生的第一起行政诉讼案件。案件看起来很简单，原告也败诉。但通过参与这起案件的背后，我们应该清醒地看到基层税收执法的风险无处不在，新的《行政诉讼法》实施后对税务人员新的挑战也无处不在。

　　一、基本案情

　　2016年6月27日，荆州市天耀葡萄酒业有限公司不服公安县国税局埠河分局行政处罚1500元《荆国公税罚（2016）3号》，不服公安县国税局作出的维持原具体行政行为的行政复议决定《公国税复字（2016）第1 号》，依法提起行政诉讼。公安县国税局为第一被告，公安县国税局埠河分局为第二被告。

　　原告于2013年成立公司，并办理了税务登记证，原告称2015年7至8月多次到埠河分局反映分局提供的手工发票和网络发票经深圳海关审核为不合格，显示原告的税务户是“非正常户”，约近70万元的葡萄在深圳无法出口销售，被迫内销，损失惨重。

　　第一被告公安县国税局称，公安县国税局经过复议，认为埠河分局认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，内容适当，决定予以维持埠河分局作出的处罚决定。

　　第二被告埠河分局称，原告2015年4月1日至2015年6月30日、2015年7月1日至2015年9月30日期间增值税、企业所得税未按期申报，税收管理员打电话催报催缴，但联系不上。并根据相关法律法规制作了限期整改通知书，由税务人员先后两次送达，均未找到该公司相关人员，也没有找到原告固定经营场所。

　　埠河分局认为，根据《税收征管法》第62条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下罚款，情节严重的，可以处2000元以上10000元以下罚款。埠河分局据此参照《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》，对原告作出1500元罚款，处罚适当。

　　原告附带的要求70万元的赔偿，因与行政处罚无关，法院依法予以驳回。

　　法院裁决，被告公安县国税局作出的税务行政处罚决定事实清楚，法律依据充分，维护被告作出的税务行政处罚决定，原告荆州天耀葡萄酒业有限公司一审败诉。

　　二、争议焦点

　　1、违规与违法。原告认为，在纳税人的心目中，只有偷税、漏税、抗税才是违法行为，没有按期申报只能算是违规。被告认为，《税收征管法》是经全国人大颁布的法律，纳税人都应该遵守，没有按照《税收征管法》进行税务登记、申报纳税都是违法行为。

　　2、“正常户”与“非正常户”。原告认为，作为纳税人，我注册了公司，办理了税务登记证就是“正常户”，税务部门在原告不知情的情况下将原告转成“非正常户”。“正常户”与“非正常户”是你们内部的事情，原告不懂，是你们税务部门没有履行告知的义务。被告认为，纳税人开办公司，理应建立健全会计核算制度，知晓相关的税收法律法规，税务部门有纳税辅导的义务，但不对其过错负法律责任。

　　3、告知与处罚。从2015年12月15日发出《税务行政处罚事项告知书》，到2016年4月22日签发《税务行政处罚决定书》，时隔4个多月，时间拖得越长，纳税人不能正常经营的损失就会越大。被告认为，目前法律法规没有对告知与处罚的时限作出具体的规定。

　　三、几点反思

　　收税如同打仗，执法就有风险，我们将税收执法比喻成看不见硝烟的战场是比较恰当的，省局将今年的各项工作梳理成六大攻坚战就是如此。基层的税收执法要时刻作好准备打“官司”的准备，鉴于此项税收行政诉讼案例，基层在税收执法风险防范方面应该抓好四项工作。

　　1、铺天盖地的宣传攻势。最近几年，我们国家正在加大依法治国的力度，公民的法律意识也在不断提高。税务部门开展了二十几年的税收宣传月活动，纳税人的税收法律知识也已经基本普及。但是税收宣传要打持久战，从六岁的娃娃到古稀的老人，从繁华的城市到偏僻的乡村，都要加大税收宣传的攻势。只有通过加大税收法律法规宣传的力度。让纳税人和社会各界都了解税法、熟悉税法才能使他们遵从税法，才能使他们可以对税务机关和税务人员的违规违法行为进行判断，才能真正实现对基层国税部门行政执法行为的有效外部监督。在宣传税法的时候，不但要重视宣传税收实体法的内容，更要注重税收程序法和纳税人权利的宣传，让他们充分了解维护自身合法权益的途径和方法。重视纳税人的税务事项诉求，规范执法行为，科学有序，统筹安排开展日常税务检查和专项税务检查，为纳税人提供有效的纳税服务。

　　2、运用自如的强身武器。税务人员的强身武器就是指税务人员的个体综合素质。个体综合素质包括很多方面，如文化基础、业务基础、语言表达能力等等。当前提高税务人员综合素质，提高法律水平显得相当重要。提高基层税务干部的综合素质，不能停留在搞几场讲座，发几本书的表面形式上。提升化解税收执法风险的能力，首先要对税务人员进行“法治”教育和“执法风险”警示教育，深化干部执法风险的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此，强化有关法律法规的学习，提升税收执法人员的业务素质，是最终达到防范税收执法风险的基础。最主要的是学习现行税收法律法规和政策规定，这是日常税收执法的依据和标准，只有透彻掌握了税法知识，才能提高业务能力和执法水平，避免因执法不到位造成玩忽职守，或者是越权执法形成滥用职权。二是对执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关明确，税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加自觉地规范执法，有效减少和防范税收执法风险的发生。

　　3、准备冲锋的备战状态。做任何工作都不能“打无准备之仗”，基层的税务执法也是如此。在案例中原告称，我的企业就在本地，怎么会找不到我的人呢？所以，我们在执法中，首先要有规范执法的意识，要有时刻“打官司”的准备。现代的科技如此发达，在执法的过程中要收集证据非常容易，如打电话，发短信，拍照片后都要保存，在同纳税人的接触中，是否规范着装，是否出示了有效证件等等。其次是各种文书要规范。税务文书是税务机关为规范征纳双方税务法律行为和法律责任，依法制作的具有法律效力或法律意义的专用凭证和书面证明。文书设计、选用、制作、送达都要符合法律规定，文书使用的水平一定程度的反映税收执法水平，也是税务机关能否在行政诉讼中立于不败之地的关键。国家税务总局设计的文书基本做到了统一规范，关键是文书的选用要准确无误，文书制作要仔细严谨，文书送达要合法有效，使涉税各个环节的税收执法行为科学规范。第三是执法人员要学习沟通技巧。俗话说“好言一句三冬暧，恶语半句六月寒”。与人交流是一门学问和艺术，执法人员能够把税务的专业术语用“接地气”的语言同纳税人沟通，才能减少在工作中出现的不必要的误会，也能使征纳双方在工作交流中和谐愉快。

　　4、储备精良的专业人才。今年以来，省局建立了公职律师制度，县级局也有了具备律师资格的专业人才，但要让公职律师发挥作用，还有很长的路要走。目前，基层单位发生了行政诉讼案件后，还是沿用请专业律师的办法，此办法弊端很多，一是律师对税收法律只算略懂，不算太精，大部分基础工作还是要靠内部的人来做；二是律师非税务人员，接一个案子后，要花很长时间了解税收法律法规，作用发挥不是很明显。税务部门建立了自己的公职律师制度后，还要不断完善制度，让公职律师在国税部门发挥更好的作用。一是要明确职责。明确公职律师担负全系统的普法工作，参与重大案件审理，对重大行政决策进行合法性审查，参与行政复议工作，在行政诉讼案件发生时，担负起应诉的重任。二是要创造环境，让公职律师有更多参与出庭、旁听，外出学习培训的机会，在实践中学习，在学习中提高。三是要组建团队。一个单位要有爱好法律的年轻团队，近几年国税部门招入的公务员比较多，而且每年都有法律方面的人才被招入。单位的领导要为他们创造快速成长的环境，让他们更快地成长为单位的中坚力量。公职律师制度的完善和发展，将有力地推动基层单位规范执法，有效地防范税收执法风险。