给付之诉与撤销之诉在诉请及裁判类型上的选择辨析——以支付社会保险待遇行政案件为例

一、问题由来

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉请请求和事实根据，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条将之细化，规定提起行政诉讼具体的诉讼请求包括可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求决定了不同的裁判类型，其中，给付之诉根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院可以直接判决被告履行给付义务。对于原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十二条又做了特别规定，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。可见，给付之诉的诉请和相应判决有明确和充分的法律依据，问题是，给付之诉涉及的案件又往往包含一个拒绝性决定，该拒绝性决定的存在使得该类诉讼往往与撤销之诉存在竞合关联。实务中到底是否可以诉请要求行政机关直接给付，还是必须诉请撤销行政机关作出的该拒绝性决定，亦或可以诉请撤销拒绝性决定的同时要求行政机关给付，司法审查要求不尽一致，笔者亦认为存在具体情况应当具体分析的状况，试举一起支付社会保险待遇行政案件予以探讨。

二、案例剖析

案情简介

原告单位职工于2017年2月23日工亡，2017年4月27日，经区人力资源和社会保障局作出结论：视同工伤。工亡职工于2017年2月8号与原告签订劳动合同并在网上招工备案，根据有关规定在用工之日起30日内办理了社会保险。原告依法向被告市社会保险事业管理中心提出职工因工死亡工伤保险待遇申领，被告于2019年5月15日作出《办理回执》，内容为：原告单位职工因工死亡工伤保险待遇申请不符合办理条件，故不能办理。

诉讼请求

请求人民法院依法判决被告履行给付工伤保险待遇支付的法定职责。

裁判结论

本案中，起诉人向社保中心申请办理工伤保险待遇，市社保中心对起诉人的申请作出不符合办理条件的《办理情况回执》，对起诉人的履职申请已作出行政行为。起诉人对此不服的，应针对《办理情况回执》提起诉讼。起诉人起诉要求市社保中心履行给付工伤保险待遇法定职责，不符合行政诉讼起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定不予立案。

裁判分析

本案明显属于社会保险待遇行政给付案件，可以归类于要求行政机关履行特定化法定职责的一种，被告出具的《办理情况回执》表明其明确拒绝给付事实已经成立，诚如上述法律规定，原告可基于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十二条之规定，直接要求被告履行相应给付义务，然从该法院裁判的逻辑和理由来看，就是因为本案中行政机关作出了一个拒绝性决定，使得其认为本案诉讼标的只能指向该行为，否则不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条有关提起诉讼应当符合的条件的规定。该结论表明该院在社会保险待遇给付之诉和撤销之诉竞合中选择的是撤销之诉的审查模式。

笔者认为，上述裁判模式的论断值得商榷，首先且不论社会保险待遇行政给付案件在诉请和裁判类型上已经有明确和特别的法律规定，原告的诉请主张并不存在任何没有法律依据的障碍，单单从该案被告作出的《办理情况回执》的形式和内容来看，这是一份实际上没有适用任何法律、法规和规范性文件，也没有任何具体理由的回复，将其作为行政行为的一种纳入司法审查只可能有一种法律后果，就是该行政行为存在没有法律规范依据的重大且明显违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定应判决确认无效。然，从探究社会保险待遇行政给付案件的本质而言，原告真正的目的实质并不是撤销一个否定性的决定，也不是仅仅要求确认该否定性决定无效，而是给付本身，即要求行政机关直接授益。从本案行政机关草草的回复来看，其也只是将《办理情况回执》作为拒绝履行给付义务的书面载体，实质上即以该答复的形式拒绝履行其法定给付义务，并非赋予原告对该回复本身合法与否进行权利救济的意思。为实质解决该类行政争议，在原告诉请有明确法律依据的情况下，法院径直裁定不予立案的做法属于事实认定不清，适用法律错误。

三、结语

给付之诉与撤销之诉的诉请及裁判类型应基于法律规定、拒绝性决定具体形式和内容、实质解决行政争议等角度进行合理选择，请求撤销拒绝性决定并不是必要的，也不能因为包含一个撤销或者确认无效的拒绝性决定就认定该起诉在类型上属于撤销之诉，不容有直接给付诉请的空间。同行政赔偿诉讼的审查模式相类似，不是对于拒绝赔偿决定的合法性与否进行判断，而是对请求人是否提出申请赔偿、赔偿的内容是否符合法律规定及能否得到支持作出实质性判决，给付之诉亦应予以同样的逻辑遵照。即便如上述案件法院裁判认为拒绝性决定审查不可逾越，也应将给予起诉人选择权作为优先考量因素，起诉人可以选择只诉该《办理情况回执》，要求人民法院对其合法性作出审查，也可以请求撤销或者确认《办理情况回执》无效的同时要求行政机关履行给付义务，更可以直接要求人民法院判决行政机关履行相应给付义务，该案法院裁定剥夺了起诉人依法要求履行给付义务的诉权，实质未厘清给付之诉与撤销之诉在起诉条件、裁判标准和判决方式上的异同，是导致案件处理错误的根源。

（注：文中案件经二审协调予以重新立案处理）