农村集体土地征收中的安置补偿协议签订主体之辨_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

农村集体土地征收中的安置补偿协议签订主体实务中体现较为复杂，成因在于一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。另外一方面，《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《物权法》第四十二条第二款、《中华人民共和国土地管理法（2014年修订）》第四十七条亦有类似规定。前者，有关部门在组织实施的过程中，为提高行政效率，势必会授权也会委托甚至直接要求其他主体比如乡镇政府、村居委会、设置的项目部等具体推进，签约主体自然体现为这些推进方；后者，法律确认的多重权利势必也导致多重被补偿主体，包括集体土地所有权人、集体经济组织成员宅基地使用权人和土地承包经营权人、实际经营权人、其他地上附着物及青苗所有权人、集体建设用地使用权人等。

故，其中引发的值得思考的问题包括：农村集体土地征收中的安置补偿协议签约主体具体包含哪些？是否都有资格签订？又能否独立承担协议责任？所涉协议性质系民事法律关系还是行政法律关系？笔者试结合实务做简要梳理和分析。

一、补偿方签约主体

（一）市、县级人民政府或者其自然资源主管部门

作为征地补偿安置方案的批准方和组织实施者，市、县级人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体，其相应有权签订安置补偿协议。该类行政职权主体签订的土地房屋征收补偿协议显然属于行政协议。实务中，两者直接作为补偿人签订安置补偿协议较为少见。

（二）乡、镇政府或者街道办事处

乡、镇政府或者街道办事处根据当地市、县级人民政府及其自然资源主管部门制定的规范性文件或其他方式的明确授权，实施签订安置补偿协议行为。根据《最高人民法关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释【2018】1号）第二十条第三款的规定，该行为属于受到市、县级人民政府或者其自然资源行政主管部门的委托，仍然由市、县级人民政府或者其自然资源行政主管部门承担协议责任。此类协议仍应定性为行政协议。

值得关注的是，实务中有一类以乡镇政府或者街道办事处为补偿主体签订的具有安置补偿属性的协议的性质有不同的定性考量。这类协议往往冠之以“置换搬迁”或者“协议置换”等的名义，实质是为加快征收项目进程，在征地范围内涉及房屋补偿的方案未报批的情况下实施。主流观点认为，因该类协议本身不具备行政协议应然具有的强制执行力，故司法一般将其纳入民事协议范畴，争议案件亦由法院民事庭审理，案由为互易纠纷。

（三）指挥部、项目部、办公室等

这类机构系由有权机关组建但其不具备独立承担法律责任能力，根据《最高人民法关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释【2018】1号）第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故该类主体作为补偿一方签订的安置补偿协议应由组建该机构的行政机关承担协议责任。

（四）村民委员会、居民委员会

村委会、居委会在征地拆迁安置补偿中角色最为特殊，有时以补偿人的角色做征地拆迁补偿安置政策的宣传者、推进者，同时又是法定的土地补偿费用以及安置人员由村集体经济组织安置前提下安置补偿费的被补偿者。基于受有关行政机关的委托作出的安置补偿协议行为，如前所述，相应的法律责任由委托的行政机关承担，该协议自当属于行政协议。而其若基于无权代理实施了签约行为，则基于其作为基层群众自治组织的性质，协议应定性为属于民事，并由其自身承担相应的民事责任。

（五）区、县征地事务机构（房屋拆迁管理中心、房屋征收事务中心、建设用地事务所、房屋土地征收中心等）

有些地方政府通过规范性文件的方式将区（县）土地管理部门下属的征地事务机构作为补偿的实施部门，相应的也由其成为安置补偿协议的补偿主体签订方，例如《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发（2011）75号文）第五条规定，区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。该类主体签订的协议属于民事还是行政性质，实践中有争议。

有一种观点认为，协议内容属于征地事务机构与被补偿人协商谈判的结果，不需要任何行政机关审批，一般不视为行政行为，上海市法院对此的意见也趋同，将该类协议纳入民事诉讼管辖，案由为房屋拆迁安置补偿合同纠纷，只不过仍由各管辖法院行政庭审理。

另一种观点认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。上述法律及司法解释的规定，明确了土地房屋征收补偿协议的行政协议性质，并将其通过行政诉讼途径来解决。政府或者其职能部门组织签订和履行征收安置补偿协议，是政府基于公共利益考虑而做出的征收行为中的一个环节，是实现行政职能的一个手段，本质上是一种行政行为。

作为土地管理部门下属事业单位，无论这些区、县征地事务机构以何名称命名，实质均为有关行政机关组建赋予行政管理职能但不具有独立承担行政法律责任能力的机构，比如：上海市闵行区房屋土地征收中心（闵行区土地储备中心）机构的职能是：“根据《上海市土地储备办法》的规定，受区政府委托，依法实施六类经营性用地的征用、收购、收回、前期基础性开发利用和储备土地供应等工作；根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等规定，负责全区范围内国有土地和集体土地及其房屋征收补偿工作。国有土地房屋征收主要环节为房屋征收范围的确定，征收补偿方案的拟定、论证、报批，房屋补偿决定报请，补偿决定执行，组织强制执行等；集体土地征收环节为项目报批前的拟征地告知、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、征地包干协议签订和征地补偿费用征收等，集体土地房屋征收环节为房屋调查摸底，征地房屋补偿方案拟定公告报批，争议协调和处理，申请强制执行以及组织实施”；

上海市浦东新区房屋拆迁管理中心（上海市浦东新区房屋征收事务中心）机构职能是：“承担房屋征收（拆迁）与补偿工作，委托征收事务所实施房屋征收（拆迁）与补偿工作；对征收（拆迁）、拆除公司和人员实施行业管理；负责新区旧改工作；做好征收（拆迁）基地的行政管理等”。从上述组织职能来看，该类机构以自己的名义签订有关农村土地房屋安置补偿协议，也应视为受区县人民政府及土地管理部门的委托之行为，依法应认定为行政协议的性质。

（六）土地储备机构

土地储备机构是由县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备的具体实施工作的事业单位（见《土地储备管理办法》国土资规【2017】17号文）。从上述规定来看，实施的与征地有关的行为包括签订征收补偿安置协议的行为，亦应视为该机构隶属的自然资源主管部门或者区县人民政府委托实施，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告”的规定，也表明了该类协议的性质和责任主体。

二、被补偿方签约主体

（一）村民委员会、居民委员会

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，在安置补偿的各项费用中，土地补偿费以及安置人员由村集体经济组织安置前提下的安置补助费，应当由土地征收部门直接支付给农村集体经济组织。村民委员会作为集体土地所有人和公共财产管理人的代表，有权与土地征收部门就集体土地的所有权补偿以及安置费用事宜签订协议。

（二）农村村民住宅及其他地上附着物及青苗的所有权人

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，地上附着物、青苗补助费以及不需要统一安置情形下的安置补助费归地上附着物及青苗的所有者及被安置人员所有。农村村民住宅及其他地上附着物及青苗的所有权人系当然的协议签约主体，实务中表现为宅基地使用权人、建设用地使用权人、土地承包经营权人。

（三）集体土地实际使用人（包括因合法继承、流转、承租等）

土地实际使用人与依法取得土地使用权属证书的宅基地使用权人、建设用地使用权人、土地承包经营权人不同，是指未取得土地使用权属证书，但合法使用集体土地的自然人、法人或者其他组织，不包括通过违法手段取得或者占有土地，或是没有任何权属来源的实际使用人。其中，对于集体土地上房屋的经营性承租人，实践中征收实施部门一般并不将其作为补偿事宜的协商对象，对于其主张的厂房改建和装饰装修补偿，由其向被征收房屋所有权人通过民事诉讼解决，故一般不纳入安置补偿协议签约主体范围内。

土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，如何签订以及如何看待安置补偿协议性质只是其中的部分问题，基于现行法律法规有关农村集体土地征收的规定较为原则且部分明显滞后等原因，实务中更显复杂性和争议性。《最高人民法院2020年度司法解释立项计划》的通知（法办〔2020〕71号）第一类(2020年底前完成)，其中23.关于审理农村集体土地征收补偿行政案件适用法律若干问题的规定(新立项)（承办单位：行政庭）已经将此问题纳入司法解释立项计划进行筹划，期待该司法解释的出台能有更加明确的规定作为此类纠纷的具体适用依据。