经人民法院非诉准予执行裁定之行政行为可诉与否的冷思考_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

一、思考的由来

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。据此，行政机关如果没有法律授予的强制执行权，就需要向人民法院申请强制执行行政行为，经人民法院非诉执行审查程序并准予执行后才能实施强制执行。一般认为，经非诉准予执行裁定的行政行为属于已为生效裁判或者调解书所羁束的诉讼标的，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，此类行政行为并不可诉。同时，《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（【2017】最高法行他550号）亦明确，人民法院作出准予执行裁定后，公民、法人或者其他组织又就行政机关申请执行的行政行为提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。无论是司法解释还是批复意见，均确立了经人民法院非诉准予执行裁定的行政行为不可诉的观点。然，笔者在代理一起倪某不服上海市某区住房保障和房屋管理局作出的《房屋拆迁补偿安置裁决书》案件中发现，拆迁裁决及后续执行催告等并未依法送达行政相对人的情况下，房管局就申请人民法院强制执行，而法院非诉执行审查又未发现该问题，也未通知到被执行人从而实质审查行政行为的合法性，就径直作出准予执行裁定，直至房管局据此准备实施强制执行行为，发布强制执行公告之时，被执行人才通过申请查阅卷宗获知拆迁裁决和非诉执行裁定文书。该案行政机关和司法机关均存在过错，如果仅仅以上述规定为由排斥权利人或者利害关系人对于拆迁裁决的诉权，无疑显失公正。相信在司法实践中该种情形并非个案，由此笔者认为对于经人民法院非诉准予执行裁定之行政行为可诉与否的问题有必要进行一定的反思。

二、思考的展开

上述案件呈现困局产生的原因无非在于非诉执行程序审查标准不严，流于形式，而对非诉执行裁定不服本身又没有有效的救济途径。

根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百五十五条规定，行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：

（一）行政行为依法可以由人民法院执行；

（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；

（三）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；

（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；

（六）申请人在法定期限内提出申请；

（七）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。

行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。上述规定可见，非诉执行审查系基于行政机关的单方申请，也仅仅只是书面审，实务中有些主审法官会通知被执行人谈话，有些往往会疏忽该环节。从审查强度上考量，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十一条第一款规定，被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

（一）实施主体不具有行政主体资格的；

（二）明显缺乏事实根据的；

（三）明显缺乏法律、法规依据的；

（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。

可见行政行为在非诉执行程序审查中只有违法达到明显严重的程度，才有可能不被准予强制执行，与行政诉讼程序审查不可相提并论，这是造成经非诉执行程序审查之行政行为往往可能并不能经受合法性检验的主要原因。当然立法层面如此设计考量，或许是基于行政行为落实的效率所需，在行政行为相对人怠于行使救济权利的情况下，加快行政行为的执行是两种价值的平衡和选择之举。

在对非诉执行裁定本身如何提出异议问题上，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》只规定了行政机关对不准予执行的裁定有异议的，申请非诉执行的行政机关可以向上一级人民法院提起复议，对于如果人民法院作出准予执行裁定，司法解释并没有给予被执行人同等的申请复议权利。被执行人对此程序的异议如果一定要找法律依据的话，也只有《中华人民共和国行政诉讼法》审判监督程序或许有途径所循，其第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行”，也即，被执行人对人民法院作出的非诉执行裁定不服的，理论上可以向上一级人民法院申请再审。

三、思考的总结

鉴于行政非诉执行审查的程序、强度等与行政诉讼程序的审查模式和标准有较大的区别，笔者不认为经过非诉执行审查的行政行为可以认定为属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（九）项规定的已为生效裁判或者调解书所羁束的诉讼标的，从而不属于人民法院行政受理案件范围，更无从仅仅根据550号批复意见而定不具有可诉性。事实上，最高人民法院（2016）最高法行申1276号行政裁定书亦指出：“因准予强制执行裁定的审查内容、审查标准以及审查期限等均不同于进入诉讼程序的行政裁定，因此，强制执行裁定不属于《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定的生效裁定书的范围”。故，对于已经执行非诉审查的行政行为，在行政行为尚未合法有效送达相对人，该行为确未超过起诉期限的情况下，非诉准予执行裁定不能成为阻却上述行为纳入司法诉讼审查的理由，否则就是将行政机关和司法机关共同犯的错误风险转嫁给相对人，由其承担不应该承担的法律后果，显失公平正义。