《广州市城市更新条例（征求意见稿）》亮点总结及对应条文解读（上）

前言：

为了规范城市更新活动，优化城市结构，完善城市功能,转变城市开发建设方式，改善人居环境,传承历史文化，提升城市品质和城市发展质量，广州市人大常委会将《广州市城市更新条例》作为了2021年度立法计划的正式项目，并于2021年7月7日发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》。

《广州市城市更新条例（征求意见稿）》整合了部分现有政策的规定，同时，亦有部分内容的创新、细化和革新。本文总结了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》的六个亮点并对各亮点对应的条文进行了分析，亮点总结如下图：

具体内容如下：

亮点一

明确了针对“钉子户”的措施，规定、革新了适用相应措施的前提条件

对应条文1：第四十四条，项目实施方案生效后,村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。

宅基地使用权人拒不交回土地使用权的,旧村庄更新改造项目拆迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的,村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。

【解读】

《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》首次规定了在旧村更新项目中宅基地使用权人拒不交回土地使用权时村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。

从该规定来看，向人民法院提起诉讼的前提是项目实施方案生效后，村集体经济组织申请收回集体用地。触发提起诉讼的门槛为旧村庄更新改造项目拆迁安置补偿协议签订人数到达百分之九十五，宅基地使用权人拒不交回土地使用权。

对应条文2：第四十五条，签订国有土地上房屋搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比达到百分之九十五,市场主体与未签约物业权利人经充分协商仍协商不成的,可以向项目所在地的区人民政府申请调解。经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区人民政府可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收。

被征收人对征收、补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行征收决定确定的义务的,区人民政府应当自期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执。

区人民政府征收取得的物业权利,由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。

【解读】

《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》首次规定了区人民政府可以通过向法院申请强制执行对国有土地上房屋实施征收。

申请强制执行的前提为签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数均达到了百分之九十五、协商不成、调解前置。触发强制执行的门槛为被征收人三个月内未申请行政复议或者提起行政诉讼。

对应条文3：第四十六条，权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见,符合以下情形的,权利主体可以向项目所在地区人民政府申请裁决,要求限期搬迁：

(一)土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的,占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；

(二)建筑物区分所有权的,专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体签订搬迁补偿安置协议；

(三)属于旧村庄改造项目的,农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。

区人民政府进行裁决前,应当先进行调解。

对人民政府裁决不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的,由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。

【解读】

《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》规定了权利人可以向区人民政府申请行政裁决，要求限期搬迁，并可以申请法院强制执行。

行政裁决的实施的对象包括按份共有建筑、建筑物区分所有权以及旧村改造项目。对于多个权利主体按份共有土地或地上建筑物的，需要占份额不少于三分之二的按份共有人签订补偿安置协议；对于建筑物区分所有权，需要专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体签订补偿安置协议；对于旧村改造项目，需要农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订补偿安置协议。

触发强制执行的门槛为未申请复议或诉讼、未履行裁决。

该条文内容总结如下图：

相比于《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》第十六条的规定，《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》提高了部分比例，对于建筑物区分所有权的,将专有部分占建筑物总面积以及权利主体签订搬迁补偿安置协议的比例由三分之二提升至了百分之九十五。对于旧村改造项目，将村民或者户代表签订搬迁补偿安置协议的比例由三分之二提升至了百分之九十五。

并且，相比于《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》第十六条的规定，《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》并未针对“拆除范围内含多个地块”的情况进行规定。

亮点二

无偿提供人民政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者作出历史文化保护贡献的城市更新项目可获得容积率奖励

对应条文：第十六条，在规划可承载条件下，对无偿提供人民政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者作出历史文化保护贡献的城市更新项目，市、区人民政府可以按照有关政策给予容积率奖励。

【解读】

为了鼓励更新改造主体为人民政府无偿提供储备用地、超出规定提供公服务设施用地，以及主动承担历史文化街区、历史风貌区保护修缮的工作，政府会给予主动承担相关任务的改造主体相应的容积率奖励。在《广州市城市更新条例（征求意见稿）》发布前，《广州市旧村庄更新实施办法（修订征求意见稿）》第三十七条以及《广州市旧城镇更新实施办法（修订征求意见稿）》第十六条已对此进行了规定。此次《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》又对其进行了重申，这将为相关主体获得容积率奖励提供法律上的支持。

但《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》对于可以进行容积率奖励的范围做出了原则性的规定，该奖励机制缺乏细则，因此广州市政府下一步可以从完善定义与配套政策出发，先试点后推广，分阶段推行容积率奖励政策。根据实情，规定不同类的奖励范围，如奖励比例、奖励上限等。

亮点三

明确了建设量结余的用途

对应条文：第二十一条，城市更新项目实施方案明确的建设量与国土空间详细规划明确的建设量相较的节余量,由市、区人民政府统筹安排，优先用于异地平衡、项目组合实施、城市更新安置房、保障性住房、重大基础设施等公益性项目。

【解读】

《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》首次对建设量结余的用途进行了规定，并明确列举了城市更新项目实施方案明确的建设量与国土空间详细规划明确的建设量相较的节余量的优先用途，包括用于异地平衡、项目组合实施、城市更新安置房、保障性住房、重大基础设施公益性项目等。

亮点四

片策方案和项目实施方案可以并联审批

对应条文：第二十二条，片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交市城市更新领导机构审定。市城市更新领导机构可以按照规定委托区人民政府审定片区策划方案和项目实施方案。

未经划定城市更新片区，纳入城市更新项目储备库的单个项目，可以直接编制项目实施方案。

【解读】

广州市城市更新近年来遵循“政府主导、市场运作”的原则。政府主导模式下审批涉及的环节及部门较多，由于部门联动性较差，造成行政效率低，审批时间战线长的问题。《广州市城市更新办法》第三十三条规定城市更新项目设施方案批复后，办理后续的行政审批手续时可以实行并联审批。此次《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》将并联审批的节点进一步提前，允许片区策划方案和项目实施方案并联审批。

该条还规定了在未划定城市更新片区但纳入城市更新项目储备库的单个项目可以直接编制项目实施方案。

亮点五

增加了土地出让金的计价考量因素

对应条文：第三十条，城市更新项目供地应当综合考虑实施主体承担的改造成本,按照规定确定应收土地出让金。

【解读】

对于土地出让金的计收，此前的政策多是直接规定出让金的计价标准，没有考虑改造成本，例如《广州市旧村庄更新实施办法》第四十条规定，融资地块按照合作改造和自主改造以协议方式出让的，按申请办理土地出让手续时点市场评估价20%计收土地出让金。而《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》规定土地出让金的计收标准应当考虑更新主体承担的改造成本，体现出了对于改造主体的关怀，亦会推动城市更新项目的顺利进行。

亮点六

进一步明确了城市更新实施时序

对应条文：第三十一条，城市更新项目可以按民生先行、灵活分片、动态分期的原则,依据经批准的项目实施方案分地块申请办理规划、用地、建设等许可事项,最小分片应当不小于国土空间详细规划的导则地块。

涉及房屋拆迁安置的,实施主体应当坚持先安置、后拆迁,优先保护历史文化遗产,先行建设复建安置房、公共服务设施和市政基础设施,并优先移交投入使用。公共服务设施和市政基础设施未在规定的时限内启动建设的,其他建设项目(除安置房外)不得启动。

城市更新项目组合实施的,应当优先实施老旧小区改造项目、历史文化遗产保护利用项目及其他特殊控制区内的项。

【解读】

相比于《广州市城市更新办法》第五十一条和第五十二条规定的城市更新实施时序，《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》额外规定了城市更新项目组合实施的应当优先实施老旧小区改造项目、历史文化遗产保护利用项目等。

小结

综上，从《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》来看，《广州市城市更新条例》在提升城市更新效率、保障急需改造的项目优先改造以及破解“钉子户”难题等方面具有着积极的意义。

同时，从《广州市城市更新条例（修订征求意见稿）》来看，《广州市城市更新条例》还存在部分尚待明确的问题，以破解“钉子户”难题的内容为例，其存在如下尚待明确的问题：

1.规范本身尚有不周延性，特别是行政裁决方面，还是没有明确裁决以及法院执行的内容，本身也没有给予适当的期限。

2.村民自治的强制执行力仅限于宅基地，是否意味着其他土地的收回必须依靠行政裁决？这样收回其他用地使用权的意义何在？

3.个别征收方面，由于个别征收时间上具有不确定性，难以在年度计划中体现，资金和保障房屋存在困难。

4.各种方法之间的关系是什么，实践中是否会导致混乱？

5.强制措施设定高门槛必然带来成本增加和效率降低，如何平衡公共利益和个人利益的关系？

总之，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》具备着多处亮点，其将会对广州的城市更新产生积极的影响。但《广州市城市更新条例（征求意见稿）》也并非是尽善尽美的，由此需要将日后出台的《广州市城市更新条例》与其他相关法律、政策配套适用，以保障广州城市更新的稳步进行。