国有企业参与城市更新项目的合规要点_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

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前言

2021年8月，广州市城市更新圈内流传关于鼓励功能性国企参与城市更新改造项目的内部文件，尽管相关文件未经官方证实且目前尚未正式颁布相关文件，但已在业界引起关于国有企业参与城市更新项目的广泛讨论。另一方面，在房地产市场调控继续深化的当下，地产融资政策收紧导致民企开发商面临较大的资金压力，而国企开发商因资金实力强、融资成本较低，参与耗资大、周期长的城市更新项目有着天然的资金优势，据悉现已有不少央企、地方国企正与项目方接洽合作事宜。在此背景下，业界预测国有企业参与城市更新项目可能将会成为未来趋势。

由此产生问题思考：

与民营企业相比，国有企业参与城市更新项目有哪些特殊的合规要点呢？

本文将以《中华人民共和国企业国有资产管理法》《中华人民共和国政府采购法》《企业国有资本与财务管理暂行办法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有产权交易操作规则》《关于进一步加强企业国有资产评估和产权转让管理有关事项的通知》《关于规范我市国有企业土地资产处置的指导意见》等国有资产监管法律法规为依据，简要分析国有企业参与城市更新项目需特别注意的相关合规要点。

一、国有企业参与城市更新的工作内容简述

根据现有的城市更新项目的操作流程推测，国有企业参与城市更新项目的工作内容可能分为以下几个阶段：

前期策划阶段→片区策划方案编制阶段→正式引入合作企业阶段→实施方案编制阶段→安置补偿和拆迁工作阶段→施工阶段→复建安置阶段→销售阶段

在上述工作阶段中，国有企业参与城市更新项目可能需要开展的工作主要包括：前期垫资、正式合作投资、物资及服务商采购、转让项目公司股权、商品房销售、其他重大决策（制定投资计划、拆补方案）等。

二、根据国有企业参与城市更新项目可能

需要开展的工作，浅析国有企业

参与城市更新工作的合规要点

（一）前期垫资方式应当符合国有资产监管规定

城市更新具有工作周期长、资金需求量较大的特点。国有企业作为前期策划主体参与城市更新项目时，投入资金应当要注意符合国有资产管理的相应规定。

国有企业作为前期策划主体根据前期合作协议等约定，以股东借款、民间借贷或代垫资金的形式向村集体或项目公司出借资金时，应当根据公司章程判断借出金额应当履行的国有企业内部决策程序，履行三重一大决策制度。若借出金额较大、属于公司章程规定的“重大事项”时，应当按照《中华人民共和国企业国有资产管理法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等规定，报履行出资人职责的国有资产监督管理机构批准。考虑到前期策划主体对城市更新项目出借的资金通常会由后期引入的合作企业在正式成为合作企业后予以偿还，建议国有企业在出借资金时按照民间借贷的相关规定签署相应的借款合同，对利率、归还期限、归还方式等进行约定。

法律依据：

《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十二条所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。

（二）若国有企业成为城市更新项目的正式合作企业的，在城市更新项目实施过程中应当根据国有企业财务管理规定进行投资

目前，在广州市范围内，企业中标成为城市更新项目合作企业后，通常会成立项目公司去实施、运营该项目。项目公司成立后，再由企业以注册资本或股东借款的形式向项目公司提供资金，由项目公司根据项目实际情况用于城市更新项目的实施。

参考上述投资模式，若国有企业中标成为城市更新项目的正式合作企业的，应当按照国有企业对外投资的规定，履行三重一大决策制度后，再设立项目公司。若项目公司在实际运营过程中需要国有企业以股东借款的形式提供资金支持的，应当参照前述第（一）点的要求，根据公司章程判断借出金额应当履行的国有企业内部决策程序，履行三重一大决策制度。

若国有控股的项目公司需要向金融机构办理抵押贷款的，还需要结合国家国有资产管理局《关于国有企业办理抵押贷款若干问题的批复》等抵押贷款相关规定处理。

（三）国有企业在实施城市更新项目过程中应当依据国有企业采购规定，原则上采取公开招投标的方式采购第三方服务商、供应商

在城市更新项目的实施过程中，需要向第三方服务商采购大量服务，如前期基础数据调查、片区策划方案编制、法律顾问服务、房屋拆迁、建设工程施工、建设工程材料等。国有企业在参与城市更新项目过程中涉及到聘请第三方服务商时，除特殊情况外，均应当严格按照国有企业采购的相关规定，采取公开招标的方式选购服务商或供应商。不采取公开招标方式的，应当参照《中华人民共和国政府采购法》《企业国有资本与财务管理暂行办法》的规定进行邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等形式确定服务商或供应商：

1、具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的、或采用公开招标方式的费用占采购项目总价值的比例过大的，可以采用邀请招标方式确定服务商或供应商。

2、招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的、不能事先计算出价格总额的，可以采用竞争性谈判方式确定服务商或供应商。

3、只能从唯一供应商处采购的、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的、必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的，可以采用单一来源方式确定服务商或供应商。

除上述情形外，国有企业应当采取公开招标的方式选购服务商或供应商。

法律依据：

《中华人民共和国政府采购法》第二十六条公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

《企业国有资本与财务管理暂行办法》第十八条企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行。

（四）国有企业对外转让城市更新项目或转让项目公司股权、项目公司在城市更新项目融资区商品房建设完毕后对外销售商品房时应当按照国有资产交易规定进行

前已述及，城市更新项目具有工作周期长的特点。在城市更新项目的实施过程中，若国有企业拟对外转让该项目或转让其持有的项目公司股权时，应当按照《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有产权交易操作规则》《关于进一步加强企业国有资产评估和产权转让管理有关事项的通知》等国有产权转让的规定，履行资产评估、审计等工作，并合理确定最低转让价格，在产权市场公开进行产权交易。若国有企业在城市更新项目中拥有控股权的，还应当按照规定由国资监管机构报本级人民政府批准。

需要特别注意的是，考虑到城市更新项目转让与土地资产处置密不可分，国有企业在转让城市更新项目时还应当特别关注广州市人民政府国有资产监督管理委员会发布的《关于规范我市国有企业土地资产处置的指导意见》，转让广州市中心六区（指越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区）内土地面积（含分期开发）1.5万平方米以上的土地，中心六区以外土地面积（含分期开发）3万平方米以上的土地时，且土地资产处置后土地资产权益失去国有控股或实际控制的，应报市国资监管机构审核；即便不会失去国有控股或实际控制的，也应当在决策前征求市国资监管机构的意见。因城市更新项目转让与普通的土地资产处置略有不同，在国资监管机构批准后，仍须报当地城市更新主管部门批准，确保国资权益及国有资产保值增值。

若城市更新项目顺利实施，国有企业或其项目公司在对外销售融资区商品房时，同样应当参照上述规定，委托第三方评估机构进行资产评估，合理确定销售单价，并报当地房地产主管部门备案。

法律依据：

《企业国有资产交易监督管理办法》第七条国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

《企业国有资产交易监督管理办法》第十二条对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。

《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。

《关于规范我市国有企业土地资产处置的指导意见》第四条（一）企业土地资产处置必须经市属企业董事会审核（未设董事会的由市属企业根据内部制度经市属企业最高经营决策机构审议，下同）。市属企业对企业土地资产处置方案审核时，应在充分研究论证，并广泛听取法律顾问或法律中介机构等各方意见的基础上，严格按照市属企业决策程序进行。决策时应充分体现拟处置土地资产的公允、合理价值，并结合城市更新政策对土地自行改造、交储收益进行统筹考虑，选择价值最大化及最优处置方案，确保国资权益及国有资产保值增值。

《关于规范我市国有企业土地资产处置的指导意见》第四条（五）广州市范围内，土地资产处置后土地资产权益失去市属国有控股或实际控制的，若达到下列面积标准，属于国有独资企业，应报市国资监管机构审核；属于国有控股企业、国有实际控制企业，在决策前应事先征求市国资监管机构的意见：

1．广州市中心六区（指越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区，下同）内土地面积（含分期开发）1．5万平方米以上的土地，中心六区以外土地面积（含分期开发）3万平方米以上的土地；

2．市国资监管机构认为需要审核或事先征求意见的其他类型土地资产。市属企业上报的审核材料应包括：土地资产处置方案、可行性研究报告、董事会决议（或市属企业最高经营决策机构审议决策文件）、法律意见书及其他相关材料。企业不得将土地资产化整为零处置规避监管。

《关于规范我市国有企业土地资产处置的指导意见》第五条（七）企业土地资产处置涉及政府社会公共管理审批事项、城市更新范畴的，应按规定报有关部门审批或核准，并将审核批准文件按照第三条第（二）项的要求进行报告。

（五）国有企业在城市更新项目实施过程中需要进行重大决策的，在报城市更新相关监管部门审批的基础上，还应当根据实际情况履行重大决策程序，必要时提交国资监管部门审批

为提高决策水平，保证高邮企业科学发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年6月5日颁布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，在城市更新项目的实施过程中，涉及前期策划方案编制、片区策划方案编制、实施方案编制（含拆补方案确定）等重大决策环节。涉及到此类重大决策的，除了要报城市更新监管部门审批外，国有企业还应当按照企业章程判断应当履行的国有企业内部决策程序，重大事项应当按照“三重一大决策制度”进行决策，必要时报请国有资产监督管理机构决定。

三、结语

国有企业参与城市更新项目，可以充分发挥国企责任担当和引领带动，有利于通过城市更新红利反哺城市基础设施建设，解决民营企业在城市更新项目中的逐利性、融资难等问题。但是，相较于民营企业，国有企业也面临着更高的合规难度，有更高的合规风险。本文从国有企业参与城市更新项目各阶段中的五个合规要点进行浅析。但是，在城市更新项目的实际操作过程中，可能因国有企业的特殊性而产生更多的合规要求。建议国有企业在参与城市更新项目过程中，加强与企业法律顾问的沟通，确保城市更新项目在合法、合规的前提下顺利实施，实现城市高质量发展的目的。