国有企业外派监事制度的存留与主要改革措施建议探析_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

一、引言

　　新一轮国企深化改革背景下，进一步完善国有企业法人治理结构成为重要改革任务，其中充分发挥监事会的监督作用是重点一环。同时，在国资管理发生从“管资产”向“管资本”转变的情况下，国有企业外派监事已成为国有股东单位参与下属公司治理、对下属公司进行监督的重要手段，是依法治企、推行现代公司治理制度的重要表现。

　　然而，与监事会制度类似，由于国有企业外派监事主要为兼职，导致履职精力不足、履职意愿和履职责任意愿不高、履职制度保障不足、信息不对称等诸多主客观原因，其实际监督效果不佳。对此，结合工作实践和相关研究，许多人提出的有关强化国有企业外派监事有效履职和责任风险管理的措施建议，既有共性、有可操作性的，也有个性、实施面临困难的。笔者认为，在明确应保留国有企业外派监事的基础上，为提高国有企业外派监事有效履职与责任风险管理应对措施的可操作性、有效性，有必要对其中的一些关键问题，尤其是一些重要改革措施建议的优劣、可行性进行探讨，以明晰方向与思路。为免疑义，在此说明，本文探讨的外派监事是指国有企业向下属企业提名并任职的监事。

　　二、国有企业外派监事制度存留的探讨

　　在分析相关改革措施建议前，笔者先针对国有企业未来是否有必要继续设置监事会进而保留外派监事这个前提问题进行探讨，这也是近年来国有企业治理中一个相对较热的问题。

　　因监事会在现代公司治理中实践中发挥的作用有限，监事会的话语权并不大，导致其并没有完全发挥其应有的监督效果，多数公司内设的监事会流于形式。为提供更为灵活的选择并提高监督效能，2021年底公布的《公司法（修订草案）》对公司治理结构的监督环节进行了较大调整，其第64条规定：“有限责任公司可以按照公司章程的规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。在董事会中设审计委员会的有限责任公司，可以不设监事会或者监事。”第125条规定：“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。设审计委员会且其成员过半数为非执行董事的股份有限公司，可以不设监事会或者监事，审计委员会的成员不得担任公司经理或者财务负责人。”这就意味着，监事会或监事作为与董事会平级的监督机构在符合规定条件的情况下成为了公司治理的选择项而非必需项，外派监事作为国有股东派至下属企业的监督人员的选任必要性也因为《公司法（修订草案）》的前述规定可能发生变化。

　　此外，2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，将国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。在国有企业已具有审计、纪检、法务风控等监督机制的情况下，还是否有必要花力气保留并加强监事会、外派监事制度？笔者认为，在董事会下设审计委员会履行监督职责并不能完全代替监事会，监事会仍具有其独特优势，主要理由如下：

　　一方面，从公司治理而言：

　　1. 从监督范围看，监事会比审计委员会的监督范围更广，并不局限于财务监督，而包括公司经营管理的各个方面；

　　2. 从监督对象看，监事会对股东会负责并与董事会平行，可对董事会及其成员进行监督，而审计委员会受董事会管辖所限，独立性、权威性相对无法突破；

　　3. 从行权手段与效果预期看，法律赋予监事会比审计委员会拥有更大、更广的法定职权，在监事成员能力与制度保障能够得到充分加强的情况下，其监督效果是可以期待的。

　　另一方面，从国资监管而言，2018年虽取消国有重点大型企业监事会的设置，但其提到的撤销外派监事会是指重点国家出资企业不再设立由政府国资监管机构派出的外派监事会，并不意味着国有企业不需要依照法律规定设立内部监事会。同时，建立完善现代企业治理机制一直是国有企业的改革目标，在关于进一步完善国有企业治理结构的相关政策文件中，监事会也仍然是促进国有企业建立有效制衡治理结构的重要一环，也应该是在现代企业制度中常态化监督主体，这是国有企业其他监督机制所不能替代的。

　　因此，鉴于现有的监事制度在国有企业也逐步具有较为广泛的实践基础与文化认同，笔者认为，在保留设置监事会的情况下，也需要保留外派监事,主要理由如下：

　　1. 国有企业自始面临严峻的代理风险，故迫切需要对国有股东负责的外派监事对董事、经营管理层及其经营管理行为进行严格有效的监督；

　　2. 国有企业外派监事制度能保障其与履职企业无利益关系，进一步增强监事会的独立性和权威性；

　　3. 在混改企业，主要实行市场化、公司化运作机制，国有股东要加强监督，可让外派监事发挥更大作用。其中，国有参股企业更是如此，因其并不纳入国有企业集团的管理体制，国有股东相应的审计、纪检、风控法务等手段也难以介入，故外派监事与外派的财务等人员将共同成为对国有参股企业监督的重要力量。

　　三、主要措施建议探析

　　(一) 是否有必要设置专职外派监事

　　许多实务与研究人员提出，外派监事制度监督效果不佳的一个很重要的原因是其不仅多为兼职监事，还兼职担任多家企业监事，导致其精力严重不足，难以做好履职。因此，参考当前国资监管推行专职外部董事的政策，有人提出了将外派监事专职化的药方。专职监事与兼职监事相对应，是指除担任监事之外无其他工作。相较于兼职监事而言，专职监事的优势体现在如下方面：

　　1. 时间精力充沛：因专职监事无需承担其他除监事之外的本职工作，其投入在监事工作上的时间自然就相应增多，其能够更主动、全面、充分的了解与监督所履职企业；

　　2. 专业能力较强：既然是专职监事，自会按照标准选择具有相应专业背景、知识的人员，其专业能力也相对更强。

　　但是，相比于外派董事专职化，外派监事专职化将面临监督成本与监督效率平衡的更大挑战。如实行专职监事，虽然其可兼任一定数量履职企业的监事，但结合我们与一些外派监事的沟通情况看，多数对监事专职化的必要性仍有较大疑虑，如国有企业监督手段多样化并无必要花大成本加强外派监事监督、实践中监事的工作量与监督效果均较为有限等。相比而言，可考虑试点对国有参股企业委派专职监事，理由如下：

　　首先，对于国有参股企业而言，其内部管理制度并不必须按照如国有全资、国有控股企业那样按照国资监管体制执行，其公司治理以及经营管理过程中的违规风险更大，对国有参股企业的监督也需更加市场化，故需要借助外派监事制度加强监督，在国有参股企业先行实施专职监事的必要性更高。

　　其次，对于国有全资、国有控股企业而言，其内部管理制度相对规范，且受国资监管体系约束，国有股东对下属企业的内部重大事项了解及监督渠道较多，监督手段也较多，在未能完善监事监督体系的情况下，耗费较多成本设置专职监事并不经济，而在国有参股企业，通过外派监事监督是一个可行手段，值得付出更大成本试点专职化。

　　但是，在国有参股企业实行专职监事也可能面临较大的操作困难，那就是目前很多国有参股企业事先并未在投资协议、公司章程和内部管理制度中建立支持监事履职的机制，如国有参股企业、合作方不愿意配合甚至抵触，则国有股东委派至国有参股企业的专职监事将难显身手，故对存量参股企业试点需考虑可行性，并在试点经验积累和时机成熟后在存量国有参股企业协商推行，并将试点在新增国有参股企业推行作为投资的条件，会更具可操作性。

　　(二) 如何明确外派监事履职责任的标准

　　目前，实践中对于外派监事的责任认定标准和与之对应的尽职合规免责边界尚无明确规定。2016年8月出台的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》列举了10大类54种行为负面清单事项，主要是经营投资行为，而未明确涉及监事的监督行为。之后，在“三个区分来”原则指导下，为鼓励国有企业人员干事创业，各地开始出台容错纠错办法，比如2022年10月出台的《成都市属国有企业经营投资容错纠错试行办法》。然而，由于监事职责定位的特殊性与受重视程度不够，前述文件侧重于经营管理责任，并未涉及对监事责任认定和尽职合规免责的标准。但是，明确外派监事履职责任认定的标准和尽职合规免责的标准是督促外派监事履职的重要手段，也有利于外派监事明白履职、安心履职，是加强外派监事有效履职和责任管理的又一药方。

　　事实上，责任认定与尽职合规免责的标准，是一个问题的两面，要明确其边界，其核心是考虑监事是否履行了忠实勤勉义务，但是落实到具体实践中，因具体案件情况不同认定也存在不同，对于监事忠实勤勉义务也有最低标准，包括如下：

　　1. 对于公司业务必须合理知悉、必须亲自履行相关职责、必须按规定出席/列席会议等。

　　2. 监事履行勤勉义务需要达到谨慎要求，职务履行行为必须符合法律、行政法规的强制性规定和公司章程，且不得滥用职权。

　　为提高可操作性，笔者认为可将国有企业外派监事的职责予以具体化、可量化、清单化，以作为认定外派监事是否切实履职的主要依据，清单不能局限于每年出席一次监事会和提交一个年度报告，还应包括调研、检查、质询、建议等维度。此外，尽管当前出台的国有企业经营投资容错纠错管理办法无法直接针对外派监事适用，但是可参照其宗旨制定监事的容错纠错办法与尽职合规免责清单，明确监事履职责任的边界，也进一步防止监事不作为、不敢作为。

　　(三) 如何加强对外派监事的履职激励

　　实践中因外派监事主要是兼职，受国有企业兼职不兼薪政策限制，其所领取的薪资为其本职工作薪酬，对于兼职外派监事而言，其一般并无因任职外派监事而产生额外收入来源，故其履职积极性不高。因此，许多人也提出。需加强对外派监事的履职激励，调动其履职积极性，方能促进外派监事高效履职。对此，可考虑的主要措施包括如下：

　　首先，将外派监事兼职个数与其任职考核相挂钩，考虑由委派单位向其发放履职津贴。具体而言，因外派兼职监事兼职多个监事的情况下，其付出的时间精力更多，从合理性而言，应当将任职个数纳入考核范围内，并适当发放履职津贴，津贴实际发放比例又与履职考核结果挂钩。

　　其次，将外派监事履职水平与任职考核、评优相挂钩。具体而言，包括将外派监事履职水平作为其本职考核的加分项，并在评优选先时给予适当政策倾斜。

　　(四) 如何加强外派监事的履职制度保障

　　在外派监事有意愿、有能力履职的情况下，如缺乏履职制度保障，其仍然难以有效履职，并提高监督效果。因此，针对目前外派监事的履职制度保障不足问题，还需要从顶层设计构建外派监事的履职制度保障，主要包括如下方面：

　　第一，进一步完善外派监事选聘、管理制度和各级公司董事会、监事会议事规则。其中，为外派监事的行权提供依据与支持，对外派监事履职的频率、方式等作出清单式的下限要求，在管理制度和中介外聘合同中明确外派单位相关职能部门和外聘的日常服务中介机构有义务为外派监事提供支持，指导并支持外派监事积极行权。此外，在明确监督的对象与重点基础上，需着眼于丰富并保障外派监事的履职手段，包括但不限于召开会议、查阅资料、个别约谈、列席重要会议、实地调研、聘请第三方机构、问卷调查、建立台账、走访部门、撰写报告、接待上访等。

　　第二，提升外派监事的监督地位，将其职能与履职企业的董事、高管任免、调整、考核等相挂钩。具体而言，因在实践中，企业对监事会的重视程度较低，导致监事行权只能流于形式，故为提升监事会地位，可要求履职企业把企业对监事会揭示问题和风险的整改情况纳入企业年度目标考核。同时，监事会对企业负责人的经营业绩评价及任免建议，应作为选拔、考核、调整、任免企业领导班子及成员的重要参考。比如，在某央企，外派监事会主席对央企主要负责人任免有建议权，在央企负责人任期考核评价中，有15分的权重（满分为120分）。另一方面，在为外派监事赋能的同时，也需要为其明确其职责边界与定位，外派监事是监督者而非经营者，承担监督责任而非经营责任，在履职过程中，不参与、不干预履职企业的决策和经营。

　　第三，指导完善下属履职企业支持配合外派监事的工作机制。履职企业原则上都要确定支持外派监事工作的相应职能的部门，并配置外派监事开展工作的办公场地和必需的办公条件。同时，在管理制度上要求履职企业要按规定及时向外派监事提供财务会计、决策和经营管理活动等资料；履职企业要主动加强与外派监事的沟通，涉及企业“三重一大”以及其他与经营管理活动有关的董事会会议、总经理办公会议、年度工作会议等重要会议，须按规定提前通知监事参加，并提前送达会议文件资料。

　　(五) 改革措施的适用要因企而异

　　相较于国有全资、国有控股企业而言，国有参股企业的外派监事在履职过程中所面临的信息不对称、履职支持与协同较差问题更甚，从而给外派监事履职带来更大的风险，故其改革的紧迫性与必要性更大，但难度也更大。这是因为，国有参股企业的股权具有多元性与复杂性，因国有参股企业为国有股东与其他股东共同出资，故国资监管的规定与要求一般并不能适用于国有参股企业，国有股东对国有参股企业缺乏实际控制力，故了解国有参股企业的经营情况需在公司治理框架下进行而不能通过国资、国企集团的红头文件等类行政方式。

　　然而，在对外投资管理实践中，国有股东关注的是标的企业治理重点一般在董事会和经营管理层，在投资协议和标的企业章程中很少要求详细明确监事会/监事相关治理安排，以保障外派监事未来能顺利行权，导致外派监事行权缺乏明确依据，进而造成履职企业对国有股东所委派的外派监事重视与尊重不足，以涉及公司机密等为由而拒绝提供监督所需的信息、资料等情况，不配合外派监事的履职行为。

　　因此，前述改革措施并不能完全适用于所有情况，要因企而异，考虑配合度与可操作性。不仅前文所述在国有参股企业实行专职监事可能面临较大的操作困难，而且在缺乏合作股东配合的情况下要求存量国有参股企业建立、执行外派监事履职保障制度也具有较大障碍，但外派单位自行对外派监事在激励、责任认定标准等方面的改革措施并会不受影响。当然，面向未来，国有企业作为国有股东在对外投资管理时可以要求在投资协议和标的企业章程等交易文件中明确完善外派监事履职保障制度，以防止后续难以对标的企业加强监督管理甚至失控。

　　四、结语

　　综上，虽然国家取消国有重点大型企业监事会制度，且《公司法（修订草案）》也将监事会/监事规定为公司治理结构的选择项，但监事会制度具有独特优势，其在国企公司治理过程中仍具有存在的必要性与重要性，故需进一步加强国有企业外派监事有效履职的工作，这就要通过改革让外派监事在有意愿、有能力履职的基础上，为其履职提供制度保障，使得其履职成果能够合理运用，最终既完成监督目标，也让外派监事规避个人责任风险。