美国出口管制的背景与框架（一）：历史沿革_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

历史沿革

从我国“一带一路”项目推进以来，中国在国际市场的影响力大大提升，面对中国经济发展的良好势头，美国受到了中国崛起的威胁，加大对中国经济发展的遏制力度。拜登政府上台后，明确了“中美竞争”的战略定位，新定位所反映出的是美国对华战略的最新调整，即通过“战略竞争”来制衡中国。而这种战略调整是中美实力差距缩小后结构性矛盾的体现。美国不仅开始警惕中国在经济总量、科技研发、军事力量等方面实力的快速增长，而且也对自身优势的相对下降产生忧虑。因此，美国与中国展开竞争甚至对抗，以“合规制裁”为武器，以“长臂管辖”为手段，意图在国际秩序中遏制中国的发展势头。

一、美国出口管制的历史沿革

美国的出口管制法律体系是美国打着维护国家安全的旗号，出于维护其在全球经济中的领先地位并保持所享有的技术优势的目的而制定的国家战略。经过多方印证，学界通常认为，美国出口管制制度和法律起源于第一次世界大战和第二次世界大战之间。美国政府自1917年以来依据《与敌国贸易法》（Trading With the Enemy Act of 1917，TWEA）对军用物项进行出口管制。自1942年以来对具有潜在军事或类似用途以及商业用途的物项（'两用 '物项）进行出口管制，管制大部分时间是根据1979年的《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）及其前身1949年的《出口管制法》（Export Control Act of 1949，ECA）而存在的。1949年的《出口管制法》禁止任何军事和政治上有战略意义的物资出口到社会主义国家，从这一角度上看，该法基本上属于出口禁运性质。而1979年的《出口管理法》更加侧重强调加强出口对于经济的重要性，把出口管制限定在必要的国家安全范围内, 强调授权针对军事具有重要影响的商品和技术进行出口管制，同时授权继续依据美国的外交政策目标采取必要的出口管制措施，重申对于战略性短缺技术和材料的出口管理。

《出口管理法》（EAA）又经过了《1979 年出口管理法1981年修正案》、《1979 年出口管理法 1985 年修正案》和《1988年综合贸易竞争法》三个修正案的小幅修改，加入了公众健康、环境保护、警惕苏联窃取技术、防止过度能源依赖等内容。在每次《出口管理法》EAA失效的情况下，总统根据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）重新对EAA进行授权，这种做法一直得到了法院的支持。

2018年8月，美国颁布了《2018年出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018，ECRA），与EAA不同，ECRA没有失效日期。EAA失效和间歇性使用IEEPA来填补由此产生的管制空白模式基本结束。《2018年出口管制改革法》（ECRA）要求总统对“受美国管辖的物项的出口/转口/境内转移”进行控制。该法案要求商务部建立和维护受管控物项清单；建立对美国国家安全和外交政策构成威胁的外国人和最终用户清单；要求执行出口许可证制度；禁止未经授权对受管控物项进行出口/再出口/转让。

美国政府实施出口管制的目的是控制敏感设备、软件和技术的出口，以此来实现国家安全利益和外交政策目标。包括限制其他国家或个人获取敏感的美国技术和武器来保障美国的国家安全、促进地区稳定，防止将武器（包括大规模毁灭性武器）和技术扩散给国际恐怖主义用户和支持者等。

自从“911”事件之后，美国政府将涉及到“国家安全”的所有事项列为政府专属管控对象，加上“国家安全”的理由，美国出口管制的力度和方式极大程度上依赖于美国政府的决策。

二、出口管制法律体系

1.军用物项体系——《武器出口管制法》(AECA)和《国际武器贸易条例》(ITAR)

1976年《武器出口管制法》（Arms Export Control Act of 1976，AECA）第38条授权总统控制 “国防物品”、“国防服务”和相关“技术数据”的出口、再出口、转让和临时进口，该条款由美国国务院执行。国务院的实施条例，即《国际军火交易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR），由国防贸易管制局（Directorate of Defense Trade Controls，DDTC）负责管理，该局归属于国务院政治军事事务局（State Department’s Bureau of Political- Military Affairs）。

DDTC与国防部的国防技术安全管理局（Department of Defense’s Defense Technology Security Administration，DTSA）密切合作执行ITAR。受ITAR管制的物品均被列于ITAR的121部分-美国防务目录（U.S. Munitions List ，USML）上。

美国政府对从美国出口的、生产的、或根据制造许可协议（manufacturing license agreement，MLA）或技术援助协议（technical assistance agreement，TAA）涉及美国人的国防物品或国防服务，不论在该物品的原始拥有者和当前拥有者之间 '无论有多少次中间转移'，都声称其拥有永久管辖权。任何国家的商业产品即使只包含一个源自美国的低价值USML成分，也属于美国管辖范围。与商务部执行的《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）不同，ITAR没有最低限度的排除。

自奥巴马政府开始出口管制改革（The Export Control Reform，ECR），提倡将许多较低级别的国防物项（主要是零件和部件），从国务院转移到商务部管辖。这些物项现在受EAR的管制，并登记在商业管制清单（Commerce Control List，CCL）上。它们不再受AECA或ITAR的管制。但如果它们是与ITAR控制的物品混合订购的一部分，则依然归属国务院管辖，由国务院颁发出口许可。

2.两用物项体系——《出口管理条例》(EAR)和《2018年出口管制改革法》(ECRA)

大多数商业物品、两用物品和军事物品的出口，从国家转到商务部的管辖范围，都受EAR的约束。EAR是商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）最早依据EAA制定并实施的出口管制细则。2018年ECRA颁布，替代已经于2001年失效的EAA成为EAR的上位法和依据。EAR由美国商务部BIS负责管理与执行。

EAR非常复杂，为了保证敏感度较低的物项在对某些友好国家交易和最终使用时可以免于许可，需要对具有不同敏感度的物品和具有不同转移风险对目的地进行多重区分。EAR不仅管控从美国的出口的物项，还包括从其他国家再出口的“美国原产”物项，以及在其他国之间发生的含有美国原产的部件或技术或源于美国原产的设备或技术的外国产品的销售。

EAR实施的控制分为四个大类--国家安全、外交政策、不扩散大规模杀伤性武器和“供应短缺”。国家安全类包括“将对任何其他国家或国家组合的军事潜力作出重大贡献，并将证明不利于美国国家安全的”物品。外交政策类包括向“支持恐怖主义”的国家出口，犯罪控制设备，可能影响特定区域稳定的物品，以及为履行国际义务（例如，联合国禁运）而控制的物品。不扩散大规模杀伤性武器类包括核武器、导弹、化学和生物武器有关的物品。剩下的“供应短缺”管制，限制在美国供应短缺的特定物品的出口，比如某些石油产品。

EAR还管制对不受欢迎的最终用户的出口，包括武器扩散者、特定的恐怖分子和恐怖组织、特定的伊拉克前政府官员、中国或俄罗斯或委内瑞拉的军事最终用户、根据ECRA以外的某些法规受到制裁的人、受到国务院制裁的人以及“实体名单”上的主体。

三、主管机构——商务部工业与安全局(BIS)

军民两用物项出口管制的监管主要由美国商务部下设的工业与安全局（BIS）负责，它是美国商务部的下级部门，由商务部副部长直接管理。早在1987年，美国出口管理局（United States Export Administration）成立，承接国际贸易管理局（International Trade Administration）出口许可和出口执法的职能。1988年United States Export Administration更名为Bureau of Export Administration（BXA）。1989年，苏联解体，迫使美国就出口管制的未来展开讨论：一部分人认为应当推动进一步自由化以促进美国出口；而另一部分人则认为，应该调整管制措施，以应对后冷战时代的安全威胁。2002年，Bureau of Export Administration（BXA）更名为Bureau of Industry and Security（BIS）。

BIS负责通过实施有力的出口管制措施、完善条约遵守保障体系，维持美国战略科技领先地位，以此维护美国国家安全、助力美国实现外交政策和经济目的。具体负责商业管制清单（Commerce Control List，CCL）和出口管制分类编码进行编排（Export Control Classification Number, ECCN）的修订和执法工作，通过EAR实施具体出口管制，代表美国参与国际四大多边出口管制机制的活动。BIS 出口管制涉及出口、再出口、国内转让和视同出口等行为，涉及国家、产业、企业和个人，范围十分广泛。BIS同时承担代表美国参与“瓦森纳协议”等多边机制并确定国际管制清单、审查每年对外出口物项以及审定外商涉及关键技术的投资等工作。

在长臂管辖的基础上，BIS对于“出口行为”的管控范围、以及对被出口“物项”的管控范围均十分宽泛。不仅是处在美国、或美国生产的物项可能被纳入管控范围，依赖美国技术生产、或含一定比例“美国成分”的物项均有可能被纳入管控，即便并非由美国企业生产。

BIS并非唯一负责管理出口行为的机构，仅是主管部门中管理范围最广泛的机构。其他出口管制主管部门还有：前文提到的下设于国务院的国防贸易管制局（DDTC），主要针对一些国防物品的出口管制；下设于财政部的海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC），主要通过贸易制裁的方式执行一些出口管制的事项；下设于能源部的核安全管理局（National Nuclear Security Administration，NNSA）、美国核管理委员会主要负责核产品的出口管制等。

2023年，美国在经济制裁和出口管制方面的动作频繁，经济制裁的政策变化、执法监管等已经成为美国政府彰显与推进其外交政策的重要手段。近年来，美国不断借助其出口管制与经济制裁法律规范，对于中国企业开展调查，提出指控，甚至直接采取相应的制裁、惩罚措施。在中国深度融入全球供应链的大背景下，企业可能因美国的相关措施而面临巨大的损失。中国企业已经无法忽视美国经济制裁与出口管制的规定以及所面临的合规风险，并且应当更为谨慎、认真地进行应对。