我国上市公司独立董事制度建设起始于2001年8月中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，后续通过2005年《公司法》的修订、2022年《上市公司独立董事规则》（下称“《独董规则》”）的公布以及上市公司协会、沪深交易所发布的相关行业规范文件，对上市公司独立董事制度内容进行了不断的丰富和完善。在二十余年的发展过程中，上市公司独立董事制度实践所反映出的独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题，都在呼唤更完备的制度出台。

2021年，康美药业证券虚假陈述案件的集体诉讼中，康美药业的独立董事被判定在投资者损失5%的范围内承担连带赔偿责任，由此引发从学术界到实务界的广泛探讨，独立董事的权责利的失衡也催生了一批上市公司独立董事辞职热潮。随着资本市场改革的不断纵深推进，进一步优化上市公司独立董事制度、切实回应市场需求迫在眉睫。

在此背景下，国务院办公厅于2023年4月14日印发了《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（国办发〔2023〕9号，下称“《改革意见》”），证监会于同日发布《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》（下称“《管理办法征求意见稿》”）。经过意见征询及进一步调整，证监会于2023年8月4日正式公布《上市公司独立董事管理办法》（下称“《管理办法》”），对原有的独立董事规则进行了全面修订和细化，并将于2023年9月4日起施行。

以下为《管理办法》全文逐条分析与解读。

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解读：与现行《独董规则》相比，制度调整的对象由“为规范上市公司行为”调整为“为规范独立董事行为”，规范目的由“促进上市公司独立董事尽责履职”调整为“充分发挥独立董事在上市公司治理中的作用，促进提高上市公司质量”，进一步明确《管理办法》的制度目的着眼于上市公司独立董事的行为和作用，并将《改革意见》纳入规范依据。

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解读：《管理办法》中独立董事的身份定义，在《独董规则》的基础上进一步明确“独立性”的判断原则，明确独立董事与上市公司及其主要股东之间应不存在“直接或者间接利害关系”或“其他可能影响其进行独立客观判断关系”，同时明确独立董事与上市公司的实际控制人之间亦不得存在该等关系。此外，第二款内容进一步强调上市公司独立董事的履职行为的独立性，应独立于上市公司及其主要股东和实际控制人的影响。

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解读：本条对独立董事的职责定位进行了高度概括，强调了独立董事对于上市公司及其全体股东的忠实与勤勉义务，明确了独立董事在董事会中“参与决策、监督制衡、专业咨询”的职责定位，以期通过发挥独立董事的“关键少数”作用有效提升上市公司治理水平。

“参与决策”，是基于独立董事作为董事会成员，应与其他董事共同参与公司董事会的决策事项；“监督制衡”，是基于独立董事的独立性，要求其在履职过程中尤其注重上市公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员及其他关联方之间的利益制衡，维护上市公司及其中小股东利益；“专业咨询”，是基于独立董事的专业性，充分发挥独立董事所具备的专业优势，在上市公司的董事会及其下属专业委员会中积极发挥主导作用，使其专业技能切实助益于相关事项的决策判断。

与《独董规则》第五条“关注中小股东的合法权益不受损害”相比，《管理办法》要求独立董事要更为主动地“保护中小股东合法权利”；此外，与《独董规则》第五条以及《管理办法征求意见稿》相比，正式版《管理办法》删除了句末保护中小股东合法权益“不受损害”，以免对上市公司独立董事的制度作用进行过分延伸或不当解读。

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解读：明确上市公司全面开展独立董事制度建设的合规要求，将适用法律、行政法规、证监会以及所属交易所的业务规则作为制度依据；强化独立董事依法履职基础，明确上市公司应提供独立董事履职的必要保障，保障的具体内容见第四章相关规定。

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解读：延续此前规定，明确了上市公司董事会下设审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应过半数并担任召集人，其中审计委员会的召集人应为会计专业人士的独立董事。

值得关注的是，《管理办法》新增审计委员会成员中应不包括上市公司高级管理人员董事的原则要求。从文字表述来看，《改革意见》中要求审计委员会“成员全部由非执行董事组成”，而《管理办法》要求“审计委员会成员应当为不在上市公司担任高级管理人员的董事”，在人员认定的口径上并不完全一致，有待监管部门后续厘清界限，以利上市公司实际操作。

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解读：本条系对独立性要求的详细表述，以负面列举的形式明确了独立董事任职的“否定性”情形。具体而言，相较《独董规则》增加了两种不得担任独立董事的情形，即“（四）在上市公司控股股东、实际控制人的附属企业任职的人员及其配偶、父母、子女”和“（五）与上市公司及其控股股东、实际控制人或者其各自的附属企业有重大业务往来的人员，或者在有重大业务往来的单位及其控股股东单位、实际控制人任职的人员”，但《管理办法》并未对“重大业务往来”进行定义，因此其判定尺度还有待后续实践验证。

本条还丰富了对中介机构服务人员担任独立董事的限制情形，将《独董规则》下的“为上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员”范围具体明确为“提供财务、法律、咨询、保荐等服务的人员”，且该等人员的具体范围进一步明确为“中介机构的项目组全体人员、各级复核人员、在报告上签字的人员、合伙人、董事、高级管理人员及主要负责人”。在独立董事的独立性判断的依据方面，《管理办法》也增加了适用交易所的相关业务规则要求。

最后一款，《管理办法》确立了独立董事的独立性自查制度以及上市公司董事会对独立董事独立性的定期评估和披露制度。

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解读：本条系对独立董事任职条件的正面列举，其中在第（四）项新增了“会计”工作经验，第（五）项新增了对独立董事的道德规范要求，第（六）项新增了“中国证监会规定、证券交易所业务规则”所规定的其他条件。

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解读：本条将独立董事在境内上市公司兼任独立董事的数量从最多五家下调至三家，以期独立董事能够有更充沛的时间和精力在其原有职务之外投身各上市公司的独立董事工作之中。从表述来看，本条限定的范围是“境内上市公司”，如独立董事同时在境外上市公司担任独立董事职务，应不属于本条限定的情形，但独立董事“应当确保有足够的时间和精力有效地履行独立董事的职责”。

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解读：新增“依法设立的投资者保护机构可以公开请求股东委托其代为行使提名独立董事的权利”以丰富独立董事提名人范围，并新增提名回避机制，即“提名人不得提名与其存在利害关系的人员或者有其他可能影响独立履职情形的关系密切人员作为独立董事候选人”，以从提名阶段即嵌入对独立董事的独立性要求。

解读：要求提名人对被提名独立董事任职条件的满足情况发表意见，并根据前文第七条的规定增加了提名人充分了解被提名独立董事“有无重大失信等不良记录”的要求；同时，要求被提名人对符合独立性和独董任职条件进行公开声明，也使得交易所业务规则层面的独立董事候选人声明与承诺实践在更高的制度层面落实了依据。

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解读：细化独立董事候选人选聘程序，董事会下设提名委员会需发表明确的审查意见。同时在《独董规则》的基础上，进一步明确交易所对独立董事候选人有权进行独立审查和异议，被交易所提出异议的独立董事候选人不可进入选举程序。

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解读：上市公司在选举两名以上独立董事时“应当”适用累计投票制；上市公司根据自身章程的规定，“可以”选择适用差额选举制。同时明确独立董事选举事项作为中小股东单独计票并披露的事项范围。

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解读：延续《独董规则》的规定，六年任期限制也是保障“独立性”的要素之一。

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解读：新增独立董事对于上市公司解聘有异议的，上市公司应及时进行信息披露。同时，明确因独立董事不再符合独立性或任职条件而导致的辞任或解聘，导致上市公司的内部治理机构人员组成不再满足相关规定的，须在期限内完成补选。

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解读：强化了上市公司对独立董事主动辞职情形下的信息披露义务，信息披露范围包括辞职原因及关注事项。此外，明确独立董事的主动辞职可能导致上市公司的内部治理机构人员组成不再满足相关规定的，该独立董事的继续履职义务以及上市公司限期补选要求。

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解读：此系独立董事制度建设内容之一，也是《改革意见》首提的“探索建立独立董事信息库”的具体实践。具体的制度要求及选聘程序还有待上市公司协会进一步明确。

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解读：相较于《独董规则》，《管理办法》不再以列举的方式规定独立董事发表独立意见的事项范围，而是通过匡定独立董事的职权责范围、优化特别职权事项的方式重构独立董事职责重点。前三项职责内容分别与《管理办法》第三条规定的独立董事“参与决策、监督制衡、专业咨询”的职责定位相呼应。

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解读：独立董事职责的核心是在董事会决策过程中发挥其决策与监督作用，因此，《管理办法》项下独立董事“权”的行使主要通过本条规定的特别职权、第二十三条规定的“事前认可”、第二十四条规定的“独立董事专门会议”以及第二十五条规定的“专门委员会”制度完成。

结合实践需要，《管理办法》将《独董规则》的“独立聘请外部审计机构和咨询机构，对公司的具体事项进行审计和咨询”进一步丰富，独立董事可以“独立聘请中介机构，对公司具体事项进行审计、咨询或者核查”，并降低了行使该职权的同意比例，不再要求全体独立董事同意，改为二分之一以上独立董事同意即可。同时，对于该项特别职权的行使或行使受限情形，还要求上市公司及时进行信息披露。

从特别职权的行使条件来看，《独董规则》规定除前款聘请外部审计和咨询机构外的其他独立董事特别职权的行使应至少取得全体独立董事二分之一以上同意；《管理办法》在本条第二款仅对行使特别职权前三项内容的行使规定须经全体独立董事过半数同意，但对于第（四）至第（六）项特别职权所需取得的独立董事同意数量未作明确，存在可由任一独立董事行使的解读空间，但还有待未来实践进一步判断。

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解读：本条是独立董事履职的具体方式表述，也是上市公司应提供的履职保障的具体要求。

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解读：在《独董规则》基础上进一步细化独立董事亲自出席董事会会议的要求，并将未能亲自出席董事会导致独立董事撤职的会议次数从三次调减到两次，并明确董事会应对未亲自履职的独立董事进行解聘的时限要求。

解读：对于独立董事的非同意票，明确了独立董事应向公司进行说明的内容范围，至少应包括“具体理由及依据、议案所涉事项的合法合规性、可能存在的风险以及对上市公司和中小股东权益的影响”；同时明确上市公司对该等异议意见的信息披露和保存要求。

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解读：对上市公司的关联交易、董事及高管的任免与薪酬等重大事项，独立董事应当予以持续跟踪和关注，这也是强化独立董事履职要求的组成部分。同时，赋予独立董事就上市公司触发相关事项后未及时说明或未及时信批情形向证监会和交易所进行报告的权利。

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解读：在《独董规则》“重大关联交易应由独立董事事前认可”的基础上，进一步丰富了应取得独立董事事前认可的事项范围，但删除了对“聘用、解聘会计师事务所”的独立董事事前认可要求。

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解读：增设独立董事专门会议的会议制度，并明确了专门会议的召集、主持和召开程序以及必须经过专门会议审理的事项范围，同时进一步明确上市公司应为独立董事提供履职保障的具体要求。

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解读：《管理办法》对独立董事在上市公司董事会下设的各专门委员会的履职要求作出了细化规定，并明确上市公司的章程及专门委员会的工作规程文件应涵盖的事项范围和基本内容。

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解读：细化董事会下设审计委员会的职责内容，明确审计委员会事前认可事项的范围，并将上市公司财务负责人的聘任或解聘的事前认可权交由审计委员会行使；此外，本条第二款明确了审计委员会的会议召开要求及法定人数，进一步规范审计委员会的会议规程。

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解读：《管理办法》并未规定董事会下设提名委员会就任何事项享有“事前认可权”，本条细化了提名委员会的职责内容，明确提名委员会向董事会进行建议的事项范围，同时增加提名委员会意见未被采纳或未被完全采纳情形下董事会决议应予记载的事项及披露要求。

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解读：《管理办法》并未规定董事会下设薪酬与考核委员会就任何事项享有“事前认可权”，本条细化了薪酬与考核委员会的职责内容，明确薪酬与考核委员会向董事会进行建议的事项范围，明确上市公司的股权激励计划、员工持股计划的制定或变更，激励对象获授权益、行使权益条件成就等事项均应经薪酬与考核委员会审议并向董事会提出建议；同时增加薪酬与考核委员会意见未被采纳或未被完全采纳情形下董事会决议应予记载的事项及披露要求。

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解读：本条为正式版《管理办法》新设，此前《管理办法征求意见稿》中并无本条规定。针对未设提名委员会、薪酬与考核委员会的上市公司，增加由独立董事专门会议进行代替履行的制度规定。

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解读：《管理办法》吸收了《上市公司独立董事履职指引》中关于独立董事最低工作时限的要求，并进一步丰富独立董事履行职责的具体方式，细化了独立董事的工作要求。

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解读：《管理办法》吸收整合了《上市公司独立董事履职指引》中关于独立董事工作笔录以及董事会会议记录的相关规定，并增加了对各专门委员会及独立董事专门会议的会议记录制作要求，并将独立董事工作记录及上市公司向独立董事提供资料的保存时间由五年调整至十年。

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解读：《管理办法》借鉴并进一步提升了《上市公司独立董事履职指引》中关于独立董事就上市公司主动退市、利润分配及现金分红方案事项征询中小股东意见的相关规定，要求进一步健全独立董事与中小股东的沟通机制，以切实保障独立董事“保护中小股东利益”的渠道畅通。

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解读：结合《管理办法》对独立董事职权范围的调整，对《独董规则》及《上市公司独立董事履职指引》中规定的年度述职报告内容做了系统化更新。年度述职报告的披露时间，也从《管理办法征求意见稿》中的“与年度股东大会通知同时披露”调整为“最迟应当在上市公司发出年度股东大会通知时披露”。

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解读：《管理办法》将《独董规则》和《上市公司独立董事履职指引》中参加培训的要求进一步提高，要求独立董事持续加强证券知识学习，以不断提供履职能力；同时将独立董事培训服务的提供者，由“中国证监会及其授权机构”“证券监管部门认可的相关机构组织”明确为“中国证监会、证券交易所、中国上市公司协会”。

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解读：在《独董规则》的基础上，扩充董事会办公室作为专门部门、董事会秘书作为专门人员协助独立董事履行职责，并进一步明确董事会秘书在向独立董事进行信息提供与传递方面的责任。

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解读：在《独董规则》的基础上细化独立董事知情权保障的程序性要求，确保独立董事能够定期更新公司运营信息，以有效、充分履职。

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解读：为保障独立董事有效参与决策，本条对上市公司董事会及各专门委员会会议通知发出时限作出原则性规定，并要求上市公司董事会及各专门委员会会议应当以现场召开为原则，其他方式召开为补充。

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解读：本条第一款对《独董规则》中应对配合独立董事行使职权的“上市公司有关人员”的范围进行明确，包括“董事、高级管理人员等相关人员”；其后两款进一步明确独立董事行使职权遇阻时所享有的救济措施；末款明确证监会和交易所应当建立健全独立董事沟通渠道并保持其畅通，以保障独立董事能够有效履职。

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解读：延续《独董规则》的基本原则，独立董事履职发生的相关费用由上市公司承担也是独立董事履职保障的重要方面。

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解读：延续《独董规则》的基本原则，但删除了独立董事保险制度“必要的”限定，有助于未来独立董事保险制度的进一步推行。

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解读：将《独董规则》中“上市公司应当给予独立董事适当的津贴”调整为独立董事的津贴应当“与其承担的职责相适应”，为独立董事津贴的市场化调整留下制度空间。目前市场年均十万左右的独立董事津贴现状之下，面对不断压实的独立董事责任，另有主业的独立董事很难有充足的动力积极履职。

此外，本条第二款明确独立董事不得取得额外津贴或利益的对象从“上市公司及其主要股东或有利害关系的机构和人员”拓宽至“上市公司及其主要股东、实际控制人或者有利害关系的单位和人员”，且无论该等利益是否已经披露。

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解读：明确了从证监会到交易所、上市公司协会等自律组织的监管层级，建立健全多位一体的综合监督管理体系。

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解读：本条规定了上市公司以及独立董事及相关主体行政责任的一般程序，以及其及时回复、配合检查调查的基本义务。

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解读：本条规定了违反《管理办法》相关规定的情形下，上市公司、独立董事及其他相关主体可能面临的各类监管措施及行政处罚内容，这也是近年来证券监管不断加大监管力度、压实主体责任的应有之义。

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解读：本条及下文第四十六条均系《改革意见》中“独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任”“针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责”的直接落实，也将成为后续证券监管和司法实践提供独立董事“尽职履责”的判断基础依据。

具体而言，本条以列举的方式提出了独立董事行政责任认定过程中的主要考虑因素，通过与下文第四十六条的结合分析，可以明确独立董事在后续履职过程中应予着重关注之处，除执业过程中严格依法、依规、审慎履职外，还应当注重相关现场会议、沟通考察、专业咨询、交流沟通事项的工作留痕及底稿资料的搜集与保存；对持怀疑态度的上市公司相关事项或信息积极行使沟通、质询与监督权力，包括行使特别职权及时寻求外部机构支持协助判断；对持异议意见的事项应在相关会议中明确提出并记入会议决议和会议记录，并敦促上市公司及时公告；对意见表达渠道不畅或职权行使受阻等情形进行书面记载并积极寻求监管支持，等等。

《管理办法》本身并未对独立董事所应承担的民事责任进行规定，我们理解在后续规定出台前，仍应适用《中华人民共和国证券法》第八十五条有关“过错推定”“与发行人承担连带赔偿责任”以及《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》第十四条有关“对虚假陈述没有过错的审查认定标准”、第十六条有关“独立董事没有过错的认定情形”等相关规定。

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解读：作为独立董事是否能够免去“天价罚单”之虞的核心标准，本条款之规定内容向来备受瞩目。与《管理办法征求意见稿》中“独立董事有证据足以证明其没有主观过错的，依照《中华人民共和国行政处罚法》不予行政处罚”的直接因果论相比，正式版《管理办法》认定不予行政处罚的前提调整为“独立董事能够证明其已履行基本职责”且“存在规定情形可以认定没有主观过错”。

整体而言，本条内容的规定与目前司法实践适用的《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》第十六条有关“独立董事没有过错的认定情形”所呈现的基本原则保持一致，但本条第（三）项“上市公司或者相关方有意隐瞒，且没有迹象表明独立董事知悉或者能够发现违法违规线索的”乃《管理办法》所新设，有待后续司法实践中进一步统一裁判尺度。

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解读：本条对《管理办法》中涉及的主要用语的含义进行界定，与现行《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》的规定以及沪深交易所适用的《上市规则》《规范运作》等规定所适用的含义基本保持一致。如前文所述，《管理办法》中还存在其他重要用语留待后续监管实践和司法实践逐步明确其内涵与外延，包括“重大业务往来”“自身专业领域”“会计、法律等专门职业”“违法违规线索”等。

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解读：《管理办法》将于2023年9月4日起正式替代《独董规则》，成为约束上市公司独立董事行为的主要规定。就《管理办法》设置的各项制度要求，为便利上市公司及独立董事对制度要求进行充分理解、消化和适用，设置了为期一年的过渡期，也即全体上市公司及独立董事应在2024年9月3日之前全面按照《管理办法》的规定落实各项要求，避免制度刚性切换之弊。

为衔接和落实《管理办法》的相关制度及要求，深交所、上交所、北交所分别于2023年8月4日同步修订并发布了相关配套制度，主要为各板块适用的《股票上市规则》及《规范运作》文件，北交所还修订了《北京证券交易所上市公司持续监管指引第1号——独立董事》。其中，沪深交易所本次修订的制度文件与《管理办法》在生效时间、过渡期安排方面保持一致，即自2023年9月4日起施行，并设置一年的过渡期；北交所本次修订的制度文件均自2023年9月4日起施行，未设置过渡期安排。