境外港口类PPP项目中，应当如何保障项目的收益水平？_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

近年来，在国家“一带一路”倡议的号召下，大量中国企业投身到海外基础设施的投资和建设的浪潮中来。港口PPP类项目的投资，基于其对投资东道国全产业链服务的辐射效应和整体经济的战略带动效应，更是在海外基建的投资和建设的浪潮中扮演着至关重要、举足轻重的角色。

这类项目中，或者说所有类型的投资项目中，首当其冲的需要论证的就是经济可行性问题，也就是项目收益问题。所以，如何保障项目收益水平这一命题不仅在港口PPP类项目的投资决策阶段需要作为思考的出发点，更是应当作为贯穿在中国企业与投资东道国政府方谈判乃至项目执行的全过程中的核心关注点。本文以此为题，结合笔者在海外投资的法律领域深耕多年的从业经验，拟从项目的宏观商务和法律视角为中国企业的此类项目献计献策，望对读者有所裨益。

收益问题是投资项目的灵魂。而要讨论如何保障港口类PPP项目的收益水平，首先要了解项目收益分析的底层商务逻辑和核心商务基础，也就是港口类PPP项目的主要涉及的港口类型及其服务项目和收费模式。在充分理解该等商务模式的基础上，对收益问题的分析才能高屋建瓴、水到渠成。如是，本文先从港口类PPP项目的港口类型、服务项目和收费模式的简要介绍出发，最终落脚于项目收益水平的保障问题。

国际港口的基本类型

众所周知，国际上的港口可以按照不同的标准进行分类：

按照地理位置区分，可以分为海港、河口港、内河港和湖港等；按照潮汐对港口的影响区分，可以分为开敞港、闭合港和混合港；按对进口货物是否办理报关，可以分为报关港和自由港；按用途区分，可以分为商港、军港、渔港和避风港；按私有化程度区分，可以分为公有港口、完全私有化港口和部分私有化港口。

而本文拟着重分析的是政府与社会资本方合营（PPP项目）类型的港口项目。这类港口项目中一般涉及的就是部分私有化的商港。所谓部分私有化的商港，是由港务局代表政府方对港口进行管理但不进行经营的，以船舶和客货运输为服务对象的商业性港口。

当然，商港本身还可以按照装卸货物的种类，进一步区分为综合性港口和专业性港口。综合性港口是装卸多种货物的港口，而专业性港口是仅装卸某单一货物的港口，如石油港、矿石港、煤炭港等。

港口项目的服务类型

不论是综合性商港还是专业性商港，商港的经营和管理都具有高度的复杂性，也涉及大量专业活动的分工。从商港专业活动所涉及的服务项目而言，通常主要包括船舶服务、货物服务以及港口经营辅助性服务这三大类。

首先，是船舶服务。船舶服务包括船舶通信、引航（包括引领船舶进出港或者在港内移泊）、拖带、港内船务代理服务和燃油、水、食品等的供应以及船舶修理服务。

船舶服务中最重要的是港内船务代理服务，包括装船货物的订舱、船舶抵港手续、保证泊位（包括停泊在码头、浮筒、锚地）、安排装卸以及相关离港事务。港口经营公司一般将港内船务代理服务委托给航运公司驻港口的机构经营，但如果港口经营公司自身具备相应能力和许可，也可自行经营。

其次，是货物服务。货物服务主要包括货运代理服务和货物作业服务：

货运代理服务包括从发货人手中接收货物或者向收货人交付货物的代理业务。如果是出口货物，货运代理人向发货人接收货物，代为办理报关手续，将货物运到港口，再把提单等有关文件交给发货人；如果是进口货物，收货人向货运代理人交付提单等文件，货运代理人则代其领取货物、办理有关手续，并将货物交给收货人。货运代理服务一般由专业公司进行，但部分港口经营公司也利用其经营港口的优势地位从事此类业务。

货物作业服务，是货物装卸、搬运和仓储服务的总称，包括码头装卸作业、船舶与仓库间的运输、前沿码头、前方仓库、货物分类场地内的服务和仓储服务。

最后，是港口经营辅助性服务。港口经营辅助性服务是上述与港口经营直接相关的业务活动外的其他辅助性的业务，包括货主仓库与港区之间的货物运输、港区内的运输以及理货、称重、检验和保安等辅助服务。

港口项目的收费模式

上述服务项目也是商港的基本收费来源。排除特殊的政府付费模式的项目，国际上大多数港口类PPP项目属于使用者付费模式。具体而言，港口经营公司与航运公司签署船舶使用港口设施的港口业务合同，或者与货主签署货运代理/货物作业的港口业务合同，从而向港口使用者征收费用。

船舶使用港口设施的港口业务合同通常会约定船名、基吨位和净吨位、吃水、船舶长度、使用港口设施的目的及特殊要求、使用时间和费用及结算方式；而货运代理/货物作业的港口业务合同通常约定货物的品名、件数、重量/体积、包装方式、危险货物性质和货物价值、作业方式和费用及结算方式。

该等港口业务合同的条款基本可以由签约双方基于私法自治的原则自由约定，但是其中有关服务项目的具体收费种类、高低和方式往往需要符合港口所在地国家法律法规的特殊规定或者PPP合同的具体要求。

保障收益水平的挑战

政府方之所以就港口服务项目的具体收费种类、高低和方式作出特殊要求，是因为港口类PPP项目所提供的服务往往具有很强的公众属性，政府方出于各种原因无法完全脱离对港口项目的经营监管。为此目的，政府方才要对港口项目的建设规划、服务标准等作出最低要求，并对收费标准作出上限的要求。

换言之，社会资本方面临这样一个挑战：其必须在建设期、运营期为港口项目投入必要的资本确保运营水平达标，从而满足政府方对港口项目的建设规划/服务标准作出的最低要求；但是其又不能利用港口项目的特许经营权对任何服务项目进行超额定价，以牺牲公众利益为代价快速收回投资成本。

由此看来，要想提高项目的整体收益水平，社会资本方一般只能通过缩减资本支出，又或者是提高项目的总营收这两方面手段来实现项目盈利增幅。

缩减资本支出的途径

如何缩减资本支出呢？

最简单的方式是，在保证项目安全、环保等方面的质量的前提下，与相关的工程总包商和/或运维服务商锁定更优惠的服务价格。但是，中国的港口类PPP项目的投资人往往倾向于希望“以投资带动工程”，通过拿下项目的方式实现工程服务和/或运维服务的出口。由此，为了提高项目的整体收益水平而刻意压低工程总包商和/或运维服务商的报价，似乎并不可取。

另一种方式是，在不违反当地法律法规的前提下，在PPP合同的谈判过程中，与政府方协商，由政府方在港口项目的建设阶段提供财政支持，以补足社会资本方的自有资金的资金缺口，从而共同撬动港口项目的项目融资。当然，应当指出的是，该等谈判存在一定难度，而在政府方就此类公共项目的预算有限，或者该港口项目基于地理区域等的原因所能服务的公共受众有限的情况下更是如此。

提高项目营收的方法

如何提高项目总营收呢？

使用者付费的港口类PPP项目通常可以用如下公式来大致归纳总结其项目总营收：项目总营收=[（服务单价*服务数量）（服务项目一）+（服务单价*服务数量）（服务项目二）…]*特许期限。

也就是说，服务项目的种类越多，每项服务的服务单价和服务数量的乘积越高，特许期限越长，项目总营收就必然更高。而服务单价又取决于港口所在地法律法规或者PPP合同中约定的收费上限；服务数量又受制于港口项目所提供服务的市场需求量。因此，提高项目总营收的总目标可以因数分解，并从以下几个方面分别达成：

1. 扩充港口项目的服务种类

如前所述，港口项目的服务包括，船舶通信、引航、拖带、港内船务代理服务和燃油、水、食品、设备等的供应、船舶修理服务、货运代理业务、货物装卸、搬运和仓储服务、货主仓库与港区之间的货物运输、港区内的运输以及理货、称重、检验和保安等辅助服务。

所以，社会资本方可以考虑，在PPP合同的谈判过程中，要求政府方明确授权港口经营公司排他性地经营前述全部种类的服务项目，以扩大港口项目的收入面。当然，在获得该等明确授权后，社会资本方还可以考虑争取政府允许其将部分服务项目进行外包，以实现经营的效率和收益最大化。

2. 调整港口项目的收费上限

虽然政府方通常不允许港口经营公司超额定价，但是由于港口项目的运营周期很长，港口经营公司往往在项目的执行过程中仍然面临着如下风险：

a) 融资关闭前项目融资贷款的利率浮动风险。就此，社会资本方可以考虑，要求港口项目的收费标准上限根据融资关闭时所确定的贷款利率进行调整，从而将利率浮动风险传导给市场。

b) 运营期内当地货币收费的汇率波动风险。就此，社会资本方可以考虑，要求港口项目的收费标准上限按年度根据港口项目收费的当地货币与硬货币（如，美元和欧元等）间的兑换汇率的变动进行调整，从而使得港口经营公司可以在当地货币贬值时，收取更高的服务项目费用。

c) 整个项目周期内的资本支出的通货膨胀的风险。就此，社会资本方可以考虑，要求港口项目的收费标准上限按年度根据通胀的情况进行调整，保证实现项目财务模型中原定的内部收益率。

当然，特别是前述的收费上限根据汇率和通胀调整的机制及其具体公式，需要社会资本方的财务顾问进行专业的设计，尤其要考虑到所能适用的汇兑标准和通胀指数及其相应的判定时间等问题。

3. 确保港口项目的市场需求

市场需求量的保证可以从以下几方面思考：

a) 确保项目的排他性。社会资本方可以考虑，要求政府方在港口项目的特定区域范围/时间跨度内授予港口经营公司独家的项目经营权，从而避免港口项目特定地理/时间范围内的市场竞争导致收益下降。

b) 要求保证最低吞吐量。社会资本方可以考虑提前与航运公司或者其他需求单位签署业务合同锁定需求。另外，针对与政府方就PPP合同的谈判而言，还可以考虑要求在港口项目满足特定服务水平的前提下，由政府方来保证港口项目的最低吞吐量。在港口的年实际吞吐量低于保证水平时，政府方应当对差额部分相应的预计服务费用总量作出相应的补偿。

c) 要求建设配套基础设施。在港口项目周边配套物流设施不齐备的情况下，社会资本方还可以考虑，要求政府方保证在特定年限内完成如公路、铁路、物流集散中心等的基础设施的建设，从而避免由于周边配套物流设施的欠缺导致港口项目的服务需求量迟迟无法上涨。

4. 延长港口项目的特许期限

项目特许期限的长短同样制约着港口项目的整体盈利水平。为了尽量延长项目特许期限的时间长度，社会资本方在PPP合同的谈判过程中，应当特别注意特许期限的起算点、期间时长以及可以延长特许期限的事件。

a) 考虑以商业运营日作为特许期限起算的起点。在不违反当地法律法规的前提下，特许期限的起算点可以设置在港口项目的首次商业运营日。这是最安全的做法，因为以往的项目案例中，不乏由于社会资本方在融资关闭或者建设环节所花费的时间过长，从而导致挤压能够产生现金流的运营期的时限的案例。

b) 考虑要求更长的特许期限。毋庸置疑，更长的特许期限就意味着更长的收费期限和更高的项目收益。但是，应当指出的是，港口所在地国家的法律法规可能对港口类PPP项目的最长经营时间有明确的约定。如果要突破该等时间限制，PPP合同往往需要经过更高层级的批准手续以保证其效力。

c) 考虑争取更全面的具有延长特许期限效果的事件。该等事件通常可以分为四类：政府方要求变更既定的项目建设规划、政府方违反包括PPP合同在内的项目文件的条款、应当由政府方承担风险的事件和不可抗力事件。

在政府方要求变更既定的项目建设规划，或者政府方违反包括PPP合同在内的项目文件的条款情形下，社会资本方要求延长特许期限自然是合情合理。

应当由政府方承担风险的事件，就港口类PPP项目而言，至少应当包括土地相关风险。这是因为，港口项目中通常由政府方划定、征收（如有）并提供项目用地，社会资本方并无很大的自主选择权。在该等情形下，政府方应当保证土地的权属、占有状态和技术上的适格性。如果是由于项目用地的法律权属、占有状态引起的有关纠纷或者是技术上的适格问题影响项目执行，应当由政府方承担相应风险，并赋予社会资本方延长特许期限的权利。

还应当特别说明的是，不可抗力事件至少应当包括自然不可抗力事件和政治不可抗力事件两个类别。自然不可抗力事件有台风、地震、海啸和疫情等常见的由于非人为因素引起的自然或者社会事件。而政治不可抗力事件则是可归咎于政府方的政治类型的事件，如战争、内乱、封锁、禁运、法律变更、汇兑限制和其他政府任意行为等。笔者认为，前述政治不可抗力事件作为与自然不可抗力事件并列的且具有延长特许期限的效果的事件原理在于，港口类PPP项目的运营将在很大程度上受到前述政治类型事件的影响，且该等风险应当由更有能力控制此类风险的一方来承担。当然，由于发展程度和商务理念的不同，各国的政府方对于是否接受政治不可抗力事件的态度亦有区别。但不论如何，前述不可抗力事件的类型仍然值得争取，因为当上述极端的事件发生时，特许期限的成功延长很可能不仅是实现收益增幅的“锦上添花”，更是决定整个项目存亡的“雪中送炭”。