欧洲对华出口管制政策或站队美国_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

日前，德国国际政治与安全事务研究所（SWP）发布了题为《新的美国出口管制：欧洲关键政策选择》的文章，建议欧盟在出口管制方面进一步站队美国。文章首先对美国的出口管制利弊进行了详细的分析，然后根据美国的经验和教训，对欧洲的出口管制政策提出建议：一方面，对华出口管制协同措施制度化；另一方面，加强欧盟成员国对敏感技术和产品的出口管制，防止个别国家出现漏洞。这反映了欧盟内部的一种声音，值得我们关注。

　　一、美国出口管制政策：基本延续特朗普时期的政策

　　文章认为，目前，在出口管制方面，拜登政府基本延续了特朗普时期的政策，并在这个基础上强化了联合其他国家采取与美国“步调一致”的出口管制措施，具体措施如：将更多中国公司列入“黑名单”；加强外国投资的国家安全审查；将更多新技术纳入美国出口管制清单，实施列管；更新美国出口管制法等。

　　文章指出，目前美国在多边机制之外已联合37个国家（地区）对俄罗斯实施了一系列出口管制措施，而且从实证情况看管制措施是有效的。但对俄管制措施超出了瓦森纳安排对传统军备控制的管制范围，体现了美国管制政策转向更具战略性的、针对经济领域的管控。相比之下，美国对中国实施的管制则是单方面的，从实际执行成效看，显得不那么“奏效”，尤其是针对华为的出口管制，已经显示了单边行动的弊端。

　　但文章同时也指出，美国与少数国家联合实施出口管制存在一定的难度。在管制力度方面，欧盟虽然加入了对俄罗斯的强力制裁，但实际上，从总体而言，欧盟并不愿采取高强度的出口管制措施，对俄罗斯的制裁是个例外；而在管制方式上，欧盟也不愿意组成一个正式的、多边管制联盟，而这恰恰是美国所追求的。所以在实践当中，欧盟在参与对华技术出口管制方面“犹豫不决”，一方面不希望因此损害与中国的投资贸易关系，另一方面也不愿因此损害和美国的合作。

　　此外，美国自身在实行出口管制方面也存在一定的困境。

　　困境一：管制范围的界定存在风险性

　　面对中国巨大的出口市场，美国出口管制范围的界定具有一定风险。在没有明确出口管制红线的情况下，扩大对纯商业商品的出口管制可能会损害美国企业在中国的销售。在最近的一项调查中，45%的在华美国公司报告称销售额下降，因为中国客户担心关键部件的供应会被美国政府切断。

　　困境二：需要在简单与复杂之间寻求平衡

　　为了有效实施规则，公司需要了解规则。过于复杂或过于宽泛的规则可能会导致合规不足和过度合规的混乱局面，因为一些公司可能会在无意中违反规则，而另一些公司则为了避免法律风险而完全退出。但是先进的技术、业务和供应链都是很复杂的。这就需要在过于宽泛的简单规则与过于狭隘的复杂规则之间取得平衡。

　　困境三：激发其他国家“设计出”美国零部件和技术

　　如果美国越来越多地使用出口管制措施，尤其是直接产品规则（不仅美国的软件和设备要受到管制，而且用了美国软件、技术的设备生产的产品同样受到美国管制），就会使中国公司，甚至是中国以外的公司，认识到依赖美国的零部件和技术可能会使其陷入美国的管制限制范围内，使产品技术发展受限。而如果其他公司的产品不在出口管制列管范围，其产品就有可能在市场竞争中胜出。因此，这就极大地激发了中国和其他国家开发替代美国技术和产品的积极性。毕竟，任何技术和产品不可能永远被美国独家控制，因此，每一项美国实施列管的技术和产品，其被管制后的最终结果都会削弱美国在未来实施控制的影响力。况且，中国对美国技术的依赖程度越低，美国对其优势和弱点的了解就越少。

　　报告认为，随着中美竞争的加剧，欧盟先前采取的对华出口管制“犹豫不决”的态度正在发生改变，欧盟有倒向美国的趋势。

　　二、欧盟或在出口管制方面正在向美国靠拢

　　欧-美贸易和技术理事会（TTC）发布的联合声明表明欧盟已向美国出口管制迈出了重要一步。它宣布美国和欧盟应该在超越传统目标的出口管制方面进行合作，以打击（所谓）侵犯人权的行为，并解决对新兴技术、军民融合和经济胁迫的担忧。可以看出，声明的内容显然是针对中国的。
　　不向美国出口管制靠拢，或给欧洲安全带来风险。文章认为，如果欧盟不向美国出口管制靠拢，可能会影响其与美国在其他政策领域的合作，欧盟也将失去影响美国在出口管制范围和设计方面决定的话语权。
　　受益于与韩国和日本等其他经济强国的合作。虽然包括更多国家或转向一个诸边框架的出口管制可能会增加相互作用的成本。但是，合作将是确保受管制技术不会泄露到其他国家的关键。

　　鉴于美国和中国最近的政策变化，以及新技术和安全环境，文章建议，欧洲决策者需要重新考虑现有的出口管制政策。

　　建议一：出口管制联盟制度化

　　文章认为，目前，出口管制已成为美国最强大的经济政策工具之一。它不仅限制了从美国出口先进技术和产品，而且还限制了这些先进技术和产品在国外的再出口。甚至对于某些特定产品，即使是在国外生产，但如果是美国设备的“直接产品”，也同样会受到美国出口管制的限制。

　　但文章也表示，虽然美国的出口管制很强大，即使美国能够很好地执行，但如果没有其他国家的合作，其出口管制作用也是有限的。一方面，其他发达国家或可生产并出口类似美国实行出口管制的技术给被美国管制的某国企业，那么美国对该国、该企业的出口管制将毫无意义。这样的出口管制既不会从根本上伤害到被美国制裁的企业，而且美国对该技术或产品的出口管制还可能助长拥有此类技术的其他国家击败美国技术。毕竟，就目前而言，美国真正垄断的技术是有限的。即使总部设在美国的跨国公司现在也有17%的研发活动在美国境外进行，而且越来越多的份额在美国传统的安全盟友之外进行，美国也无法垄断被列管技术的全部核心环节。另一方面，美国政府目前实施的“最终用途”限制，如果没有其他国家相关部门的密切合作，货物的“最终用途”很难保证不被转移。

　　此外，从美国联合37个国家（地区）对俄罗斯实施控制的有效性看，形成一个国家联盟来实行出口管制是有效的。但文章认为，目前美国组成的针对俄罗斯实施控制的协调大多是临时性的，欧盟需利用这个机会，将出口管制联盟制度化，从而使它们在解决共同的安全问题方面更加持久和有效。

　　建议二：出口管制与投资审查等工具相互配合

　　文章认为，出口管制需要与投资安全审查等其他工具配合使用才能发挥作用，否则出口管制有效性将大打折扣。这需要从两个方向进行限制：一是限制某国对欧洲的投资。防止某国公司购买拥有出口管制技术的欧洲公司，从而限制通过投资方式，某国获得欧洲的技术。二是限制欧洲对某国的投资。防止受欧洲出口管制的技术和产品，通过欧洲投资者在某国的公司开发和生产。

　　建议三：更新欧盟和国家层面的出口管制清单

　　多边出口管制制度——瓦森纳安排已因俄乌冲突而处于冻结状态（核心是俄罗斯是瓦协成员，如美国提出相关提案，俄必将会在多边机制下予以否决）。因此，欧盟有必要评估如何实施出口管制，使之既能堵住漏洞，又不会导致成员国的公司失去商业机会。同时，要进一步加强欧盟成员国的出口管制，即更新欧盟层面和成员国的出口管制清单。加强欧盟成员国在敏感技术和产品领域的投资审查，要防止个别成员国管控出现漏洞，即成员国内部要协同共管。

　　小结

　　近日，欧盟主席冯德莱恩在就中欧关系发表的公开演讲中也强调，欧盟重点关注对华采取“经济去风险”政策。而“经济去风险”一个重要的手段就是更好地使用包括出口管制、外国直接投资法和外国补贴条例等在内的贸易政策工具箱。可以预计，出口管制作为发达国家保持本国技术优势和打压他国技术的强有力手段，也将被欧盟越来越多地应用。

　　文章中提到的建议应引起我们的高度重视，因为一旦欧盟在出口管制方面站队美国，那么在一些特定领域，如半导体领域，美、日和荷兰已对我国半导体设备形成出口管制达成联盟的背景下，我国高科技产业的发展将面临非常严峻的挑战。