美商务部“实体清单”与财政部SDN名单的差别_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

近来，美国商务部产业与安全局（BIS）管辖的实体清单（EL）和美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）管辖的特别指定国民名单（SDN）常出现重叠现象，如2023年4月12日被纳入了SDN名单的北京和德宇航技术有限公司曾于2月24日被列入实体清单；4月19日被纳入SDN名单的亿电国际香港有限公司和杰驰电子有限公司曾于3月2日被列入实体清单。

　　这两份名单之间有什么区别，今天我们做详细的解读。

　　“实体清单”的英文为Entity List，简称EL；
　　“特别指定国民名单”的英文为Specially Designated Nationals List，简称SDN。

　　一、商务部“实体清单”与财政部SDN名单的相同之处

　　“实体清单”和SDN名单最主要的相同点是：

　　都是制裁手段，但适用范围、效力不同；
　　都对与美国有“连接点”的活动有管辖权。

　　所谓“美国人”，包括个人，还有法人以及在美国的外国分支机构，具体包括：

　　美国公民；
　　美国永久居民；
　　美国境内自然人和实体；
　　在美注册的实体及其境外分支机构；
　　美国个人或实体拥有或者控制的第三国企业。

　　所谓与美国有“连接点”是指：

　　有美国人参与；
　　企业由美国人拥有或控制；
　　使用美国金融系统，包括用美元结算，交易资金与美国金融市场有关等；
　　与美国管制物项相关，包括使用美国软件和技术的外国直接产品；
　　交易活动所使用的运输渠道（飞机或船舶）与美国有关。

　　二、商务部“实体清单”与财政部SDN名单的不同之处

　　（1）出台时间不同

　　“实体清单”自1996年美国修改执行出口管制的法规，即《出口管理条例》后，1997年就将国外实体纳入；
　　SDN名单更为历史悠久，最早始于1963年，美国全面冻结古巴在美国的资产；

　　（2）负责机构不同

　　“实体清单”由美国商务部产业与安全局公布；
　　SDN名单由美国财政部外国资产控制办公室发布；

　　（3）法律依据不同

　　“实体清单”的依据是《2018年出口管制改革法》和《出口管理条例》的§744.11，原因是（所谓）“违反美国国家安全或外交政策利益”；
　　SDN名单涉及法律非常多，不仅有国会立法还有总统行政令等；

　　（4）对象不同

　　“实体清单”涉及全球多个国家，美国商务部的实体清单目前共对2400多个实体实施了管制，涉及中国的有600多个；
SDN名单非常庞大，全球有12000多家，中国有400多个，包括个人和企业，被纳入的个人或企业，通常被称为被冻结人员或被指定方（blocked persons，designated）；

　　（5）范围不同

　　“实体清单”涉及《出口管理条例》管辖的物项及相关活动，也包括交流活动的“视同出口”限制，而物项既包括有形产品，也包括软件和技术，可以说“实体清单”针对的是物流、技术流、人流的管控，更多表现为贸易层面（货物贸易和技术贸易）的管控；
　　SDN名单上的个人或企业的任何资产在被“美国人”所有或控制的情况下都将被冻结，涉及的范围包括贸易、投资与金融，相对于EL清单，纳入SDN名单的执法范围更广，涉及美国人、美国投资、美元交易等，OFAC通过报告系统，要求所有美国人和其他受美国管辖的个人（主要是金融机构）提供资产冻结报告和拒绝交易报告，这就意味着被纳入SDN后，企业的资金链将被封堵；

　　（6）许可政策不同

　　对于“实体清单”的许可，每个实体的政策不同，BIS有推定拒绝（Presumption of denial）即不批准，也有逐案审查、一事一议的情况（Case-by-case review）；
　　SDN名单所列个人或企业，若未经许可，禁止美国人与其有任何业务往来，许可分为通用许可和特定许可两种，OFAC对于许可实施逐案审批和跨部门协商；

　　（7）被纳入的原因不同

　　“实体清单”纳入原因为“从事违反美国国家安全和外交政策的活动”；
　　SDN名单纳入是源于“根据美国外交政策和国家安全目标，对有针对性的外国和政权、恐怖分子、国际毒品贩子、从事与大规模杀伤性武器扩散有关的活动以及对美国国家安全、外交政策或经济的其他威胁实施经济和贸易制裁”；

　　（8）移除途径不同

　　“实体清单”的移除程序，由跨部门的最终用户审查委员会负责，有企业曾经被成功移除过；
SDN名单主要通过行政复议移除，需要OFAC主导履行较为复杂的程序；

　　（9）影响范围不同

　　“实体清单”只针对纳入企业本身，而且受影响的范围只限许可范围的内容；
SDN名单适用50%规则，对于由一个或多个被冻结人员直接和间接、单独或累计拥有超过50%及以上企业也将受到制裁，即存在资本穿透关系的关联型企业也同样会被制裁……即有向下穿透的风险。可以说，SDN范围更大，影响面更广，企业海外业务受影响面更大；

　　（10）长臂管辖的范围不同—

　　“实体清单”通过标脚注对外国直接产品实施管辖，目前针对实体的有脚注1、脚注3和脚注4，脚注1针对华为相关企业，脚注3针对涉俄罗斯贸易相关企业，脚注4涉及与超级计算机相关企业；
　　SDN名单最能体现美国金融制裁的特点，比较容易理解的是与美国有“连接点”的概念，即只要有“美国元素”就可能被制裁。

但如果与美国没有“连接点”，美国就不会制裁了吗？不是！！次级制裁就是针对与美国没有连接点的制裁。美国针对伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯、委内瑞拉等国家以反恐、防大规模杀伤性武器扩散为由，通过不同的制裁项目予以实施。如果企业与被美国制裁对象进行了交易，即使与美国没有连接点，也会被美国制裁。

　　比较简单的识别方法是，如果被纳入SDN的个人或企业被标注次级制裁风险提示（Subject to Secondary Sanctions），与其交易就将会被制裁，这也体现了美国的“长臂管辖”，足见其威慑力，OFAC甚至宣称“制裁的最终目的不是惩罚，而是带来积极的行为改变。”

　　无论两份名单区别如何，目前美国政府双管齐下，措施叠加，既可看出其有意形成措施联动、不断围堵、严控的趋势；也能看出其在特定领域实施精准管控，实现资金流、物流、技术流、服务流、科技人才流精准切断的策略安排。