当前，围绕“绿色”“脱碳”的新一轮全球产业技术变革已经开始，美欧在产业转型升级的关键竞争节点上也重新动用产业政策，对本国产业进行投资，并通过排他性、限制性、本地含量要求等鼓励投资本土化和限制竞争对手进入本国特定领域，而WTO规则认为“本地含量”就是专向性补贴。是什么促使美欧先后发布与“脱碳”有关的国家计划，其政策的着力点和目标是什么？是否能形成未来全球新的贸易规则？从近期美国智库——战略与国际问题研究中心（CSIS）的一份报告中可以看出“国家安全+绿色脱碳”正成为美欧产业和贸易政策的一种新趋势。

　　美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的报告认为，美国和欧盟都在加快应对气候变化的努力，导致跨大西洋联盟内部形成了一种新的工业气候战略（这也代表了当前国际的政策方向）。美欧双方都在扩大相关的投资规模，且美欧的做法在根本上有相似之处，跨大西洋的合作竞争将有利于各国绿色转型和增强实力。

　　当前，国际贸易政策正在发生深刻的转变，二战后形成的全球贸易体系将被重塑。传统的关税自由化和市场准入规则正在被弱化，而对国家安全、经济胁迫和去碳化的考量正在被纳入新的规则中，并发挥更大的调整作用。在将国家安全和气候考量纳入贸易政策的同时，美国试图将鼓励绿色产品发展纳入政策体系。美国一方面提出抵制非市场经济行为，另一方面鼓励本国产业实现绿色转型，两个政策叠加使用，将改变贸易政策方向。

　　一、美国通胀方案：激励型产业政策+国内含量要求的本土化生产

　　2022年8月，美国总统拜登签署了《通胀削减法案》(IRA)，这项价值3680亿美元的一揽子计划旨在开创美国产业政策的新时代，其理念是将美国经济从化石燃料密集型生产转向充满绿色技术、低排放的混合电网，进一步增强美国的电气化程度。同时，这一庞大的支出计划将增加美国在全球绿色技术出口中的份额。除IRA外，美国还于2021年11月通过了《基础设施投资和就业法案》，其中约1500亿美元支出与气候相关，《芯片与科学法案》中的700亿美元支出与气候相关。

　　IRA共向绿色经济领域投资3700亿美元，以改善美国制造业，投资于清洁能源，以应对气候变化，并激励国内电动汽车消费，这被称为历史上最大的单笔气候支出。该法案将向清洁能源支出2506亿美元，向制造业支出477亿美元，向环境基金支出464亿美元，向交通和电动汽车支出234亿美元，向农业支出209亿美元，向水资源支出47亿美元。

　　IRA由赠款、税收优惠和贷款担保组成。企业税收抵免占据了大部分资金，总额约为2160亿美元。IRA将为太阳能企业提供生产税收抵免 (PTC)，还提供“技术中和（Technology neutral）”的生产税收抵免 (PTC) 和投资税收抵免 (ITC)。PTC和ITC适用于2025年前开始建设的风能和太阳能项目，包括地热和水电项目。要获得风能和太阳能项目的PTC，美国公司必须遵守国内含量要求。根据国会研究服务部的说法，纳税人需要证明发电设施所需的钢铁和制成品都是在美国国内生产的。所有钢铁制造过程都必须在美国进行，如果产品总成本中来自美国采矿、生产或制造的占比达到一定数值，则认为该制成品是在美国国内生产的。对于2025年前开始建设的项目，这一比例为40%，2026年后逐步上升至55%。 

　　IRA为每辆电动汽车提供了高达7500美元的补贴，总计75亿美元；为零温室气体排放的发电项目建立了新的“技术中和”PTC和ITC，如建设太阳能项目；还为清洁制氢和零排放核电生产提供新的税收抵免，并为符合条件的项目组件生产商提供“制造生产”抵免（“manufacturing production” credit）。

　　尽管IRA的优惠措施将分配给不同的联邦机构，但几个关键机构获得的资金将占总额的96%，其中IRA的税收激励方法将为财政部提供超过2500亿美元的资金支持；农业部、能源部和环境保护局将获得约1200亿美元；能源部贷款计划办公室将获得120亿美元，用于扩大现有的贷款规模，并新设立一项2500亿美元贷款计划，用于升级能源基础设施，如发电和输电。

　　（一）国内激励措施

　　总体而言，IRA为国内含量要求和制造提供了各类不同的抵免政策，以税收抵免+国内含量方式支持本国产业发展的做法仍引起了国内和国际的广泛关注，或许体现了未来拜登政府支持气候问题的政策方向。

　　IRA包括几个与能源项目相关的国内含量要求，这些要求将为公司提供额外的PTC和ITC。国内含量要求分为两类：钢铁产品和制成品。为了获得抵免额度，能源项目开发商必须满足两组不同的标准：(1) 作为新设施部件的钢铁产品必须100%来自美国；(2) 新设施制成品成本的40%必须来自美国。如果满足国内含量要求，抵免额度将增加10%。

　　（二）电动汽车税收抵免

　　IRA中，电动汽车税收抵免受到极大关注。欧盟目前约占（全球）电动汽车产量的25%，而美国约占10%。法律规定，40%的电池必须包含来自部分地区（欧洲、与美国有自由贸易协定的国家，或者在北美进行回收）的关键矿物。该比例不断提高，到2027年将最终达到80%。

　　此外，IRA规定，如果矿产来自“受关注的国家”（中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜），公司将无法获得全额税收抵免。这部分内容将于2024年生效。税收抵免另一项是对北美制造或组装的电池组件的要求，即IRA要求2024年50%的电池组件要在北美生产，并且这道门槛到2029年将提高到100%，即2029年享受政府补贴的电动汽车的全部电池都要在北美生产。此外，电动汽车要想获得抵免，还要在北美进行总装。这些国内含量要求也使欧洲汽车制造商受到困扰。

　　欧洲领导人认为，税收抵免激励措施，例如国内含量要求和最终组装规则，对欧洲制造商很不利，并违反了世贸组织规则。例如，欧盟援引世贸组织的非歧视原则，认为美国的做法对外国生产的商品构成了“歧视”。作为对IRA的回应，欧洲领导人公布了一项2700亿美元的绿色补贴计划。

　　目前，有关IRA实施的细节仍然很少，因此很难确定哪些领域将获得最重要的补贴措施。据已发布的措施看，对制造业学徒制的补贴、电动汽车的补贴、航空燃料的补贴是比较明确的。如，2022年12月，美国财政部发布了关于现行工资和学徒标准的初步指南；同月，财政部还发布了电动汽车税收抵免资格文件；发布了关于可持续航空燃料抵免的新指南等。

　　2023年1月，拜登政府发布了IRA指南，详细概述了该法案制定的计划。指南包括有关清洁能源技术的融资和部署、税收优惠和法律投资计划的相关信息。

　　二、欧盟气候一揽子计划：推动财政工具并大幅放松国家援助规则的监管和激励措施

　　为了应对气候变化、新冠疫情及俄乌冲突带来的压力，欧盟最近宣布了一套全面的一揽子计划。这些措施旨在重塑欧洲经济的核心，使欧盟免受外部地缘政治压力并减轻气候变化的影响。

　　在新冠疫情的最初阶段，欧盟建立了恢复和复原力基金 (RRF)，这是下一代欧盟计划的最大组成部分。RRF于2021年2月生效，2026年12月到期。RRF的六大支柱是：

• 　　绿色转型；

• 　　数字转型；

• 　　智能、可持续和包容性增长；

• 　　社会和地域凝聚力；

• 　　健康、经济和社会复原力；

• 　　下一代政策。

　　RRF旨在作为到2050年实现净零排放的额外工具。此外，欧盟通过Next Generation EU计划，将2550亿欧元 (2690亿美元) 投向绿色转型。

　　通过多个融资机制，整个欧盟的能源补贴总额一直在稳步增长。其中包括欧盟重要的欧洲共同利益项目、欧盟创新基金、欧洲投资银行 (EIB) 贷款和InvestEU计划。补贴从2015年的1621亿欧元 (1710亿美元) 增加到2021年的1877亿欧元 (1980亿美元)。2021年，各类能源补贴总额有所上升。然而，化石燃料补贴在2015-2020年间下降了1.5%，这主要是由于煤炭补贴的减少，而石油和天然气补贴的增加。不同国家选择了本国具备比较优势的技术路线。例如，塞浦路斯、希腊和西班牙正在发展太阳能；而奥地利、爱沙尼亚和芬兰等国家则青睐生物质能。人口最多的三个国家——德国、法国和意大利——在技术方面的支出更加均衡。

　　2022年12月，欧盟就实施碳边境调节机制（CBAM）达成了最终协议，CBAM是一种旨在打击碳泄漏的监管机制，根据该机制，企业或将迁往排放法规较弱的第三国。 

　　欧盟于2023年1月正式宣布的“绿色协议工业计划”（Green Deal Industrial Plan）是欧盟应对美国IRA的补充措施。该计划由四大支柱组成：(1) 可预测的、简化的监管环境；(2) 通过精简欧盟补贴政策，更快地获得资金；(3) 技能；(4) 开放贸易，促进有弹性的供应链。总体而言，新的工业计划提供了2400亿美元 (2275亿欧元) 的贷款和210亿美元 (199亿欧元) 的赠款，用于推广和部署绿色技术。3月16日，欧盟公布的两份草案《净零工业法》和《关键原材料法》是“绿色协议工业计划”的组成部分。

　　欧盟委员会主席冯德莱恩在达沃斯的一次演讲中首次公布，欧盟将全面调查国家援助政策，使各成员国更容易获得绿色转型补贴。国家援助更新了五项主要政策变化，简化了对可再生能源技术的援助，包括氢和生物燃料储存，还取消了对不太成熟的技术进行公开招标的要求，简化了新兴绿色技术的融资过程。第一支柱还延长了项目完成的期限，放宽了获得国家援助的总体要求。

　　新国家援助计划的第二个支柱旨在简化对工业深度脱碳的补贴。补贴改革的第三个支柱是创建更灵活的援助上限，并加强对工业脱碳技术的援助。第四个支柱是在“考虑到全球资金缺口的战略净零价值链”（strategic net-zero value chains, taking into account global funding gaps）中提供额外的生产激励。

　　补贴改革的第五个重大变化是成员国与欧盟之间在提供国家援助方面的法律关系。新规放宽了国家援助的通知要求。从历史上看，欧盟成员国在提供补贴时必须通知欧盟委员会，而新规提高了成员国通知的门槛。这些规则还简化了通过欧洲共同利益重要项目（Important Projects of Common European Interest，IPCEI）提供资金的过程。

　　欧盟委员会还计划推出额外的绿色经济措施，如《欧洲关键原材料法案》。除了《欧洲关键原材料法案》，欧盟委员会还将提议对其国内电力市场进行全面改革，旨在改变工业流程，加快可再生能源的部署，并提高整体能源效率。

　　2021年7月，欧盟委员会通过了“Fit for 55”一揽子立法提案，旨在确保使欧盟走上到2030年实现温室气体减排55%的正确轨道。“Fit for 55”为欧洲净零工业的详细路线图，并设定了具体目标。而“绿色协议工业计划”旨在确保欧洲行业有效地获得适当的资金、合适的人才，并与盟友和合作伙伴合作，以实现“Fit for 55”路线图中确立的目标。

　　三、美欧方案都瞄准激励措施，但执行策略不同，或许代表未来全球产业贸易规则的方向

　　美国与欧盟绿色产业战略主要差异之一是欧盟的主要切入点是监管机制，即体现在国内碳价格、欧盟排放交易体系和碳边境税（CBAM）中。因此，欧盟的做法凸显了欧盟为应对气候变化而实施严格规则的愿望。然而，如果监管过严，部分企业就会转移到监管不那么严的国家和地区去，就会导致欧盟工业竞争力的下降。

　　因此，欧盟已开始重新考虑其激励措施。这种方法的转变在其新的工业计划中尤为明显，表明欧盟越来越认识到激励措施在促进资本投资以加速绿色转型方面的价值（即产业政策的作用）。欧委会副主席蒂默曼斯称，“我们犯的错在于我们没有产业政策。我们一直以为，市场本身可以解决一切……”《净零工业法》草案表明，净零能源技术处于地缘政治利益的核心，也是全球技术竞争的关键领域。也就是说，气候变化所要求的绿色产业已经变成了地缘政治竞争的“新赛场”，欧盟已积极投入竞赛。

　　比较欧盟和美国应对气候变化的方法，可发现几个关键要点：

　　1. 欧盟和美国的目标大体一致。欧盟的目标是到2030年温室气体排放量比1990年的水平减少55%。美国的目标是到2030年比2005年的排放水平减少大约50%。此外，双方的目标是到2050年实现气候中和。

　　2. 欧盟看到了美国IRA（产业政策）的价值。尽管欧盟抱怨美国的IRA，但在IRA通过后仅六个月就引入了实质上与美国IRA相同的做法，表明欧盟认识到加速绿色转型过程中产业政策的重要性。

　　3. 美欧相关措施在根本上有相似之处。这两项计划都标志着对环境支出的承诺有所增加。欧盟和美国分别承诺了约2700亿美元和3700亿美元，这还不包括“绿色协议工业计划”和IRA以外的支出。IRA和“绿色协议工业计划”都试图通过电池税收抵免来大幅扩大电动汽车的规模。欧盟和美国已在各自的计划中承诺为清洁能源工作实施强有力的再培训计划。

　　4. 主要分歧依然存在。欧盟和美国继续寻求不同的方法来处理国际贸易和减缓气候变化的交叉问题。

• 　　美国正在寻求达成规模较小的行业协议，如可持续钢铁和铝全球安排（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminum），而欧盟则继续通过寻求一系列正式的自贸协定，确认其对多边贸易体系和世贸组织的承诺。

• 　　美国仍然致力于主要以激励为基础的方法，而欧盟则专注于监管和激励政策的组合。例如“Fit for 55”一揽子计划，其中包括碳边境调节机制和欧盟排放交易体系(EU ETS)改革。

• 　　欧盟在原材料方面推出了额外的绿色经济措施，而美国在IRA中并没有特别关注这一点。

• 　　与美国的方案不同，欧盟的提案没有直接提到国内含量要求或其他可能被视为歧视性或与多边贸易规则相冲突的规定。

　　5. 各方需要明确绿色产业和贸易政策的规则和保障。目前尚不确定这些产业政策的补贴实效，以及补贴对WTO反补贴措施协定改革是否会构成新的挑战。

　　6. “合作竞争”可以促进气候和贸易合作的良性循环。如果美欧双方协调得当且密切合作，它们各自的气候方案可能会深刻重塑大西洋两岸的绿色经济。一个加强的、具有前瞻性的绿色经济联盟可能会对供应链重新洗牌，改写应对气候变化的全球合作路线图。

　　四、小结

　　美国通过了IRA、《基础设施投资和就业法案》以及《芯片与科学法案》，累计将在气候方面支出接近6000亿美元。欧盟一直在继续其积极抗击气候变化的努力。上文中提到的激励措施可以理解为欧盟拟通过产业政策实施的政府补贴。

　　美国的《通胀削减法案》是以财政补贴为主实施的贸易保护主义政策，希望吸引欧洲具有国际竞争力的绿色领域企业流向美国，既促进自身绿色经济转型，又挖欧洲绿色经济“墙角”。多位欧洲领导人认为，相关法案涉及的补贴措施将严重扭曲市场，损害欧洲利益，可能引发各经济体“封闭市场”，“破坏已受到疫情冲击的关键供应链”。法国《观点》周刊网站指出，在多重危机冲击下，欧洲正面临产业、就业机会和资本流向美国的重大威胁。

　　目前尚不清楚美欧正在实施的政策可能会在多大程度上与现有的贸易规则相冲突。但IRA的国内含量要求显然是专向性补贴，且违反了世贸组织的非歧视原则。同时，由于将北美以外地区组装的电动汽车排除在税收抵免政策外，IRA也违反了世界贸易组织（WTO）最惠国待遇、国民待遇等基本原则。另一方面，欧盟的一揽子计划也将面临WTO规则挑战，因为它与反补贴措施协议下的补贴规则相违背，CBAM可能会在世贸组织中引发挑战，特别是在非歧视规则方面。

　　在WTO体系之下，尚没有明确关于高碳产品贸易纠纷处理的国际法依据。“碳关税”是否符合《关贸总协定》仍是“灰色地带”。WTO有两个主要选择：一种选择是通过谈判修改规则，这将引发一个充满政治色彩且非常缓慢的过程；另一种更有可能的选择是，世贸组织专家组将根据个案解决问题。而国家安全+绿色脱碳能否成为新的评判标准，尚不确定。

　　气候危机是一个全球性的共同话题，通过多边合作可以有效地解决这个问题。世界在气候和贸易的关系中面临三种主要情景：

• 　　相互指责，在这种情况中，各国奉行保护主义政策，贸易摩擦加剧；

• 　　良性循环，各国参与合作竞争，以应对气候变化；

• 　　保持现状，各国在应对气候变化方面进展甚微。

　　今后全球气候问题将走向哪条道路，将取决于各国的做法。国家安全+绿色脱碳能否成为全球贸易规则的标准和新赛道尚需进一步观察，但可以明确的是，在“脱碳”赛道的规则制定上，美欧的制定权之争已经开始。