中国对镓、锗出口管制新规以及相关行业影响_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

引言

2023年7月3日，中国商务部与海关总署发布《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》（以下简称“公告”）1, 对镓、锗相关物项实施出口管制，新政策将自2023年8月1日起正式实施。作为半导体、新能源等行业广泛应用的关键原材料，中国对两大类物项实施出口管制将对相关行业的企业产生重要影响。本文将通过梳理此次镓、锗出口管制新规的具体内容，提示中国两用物项出口管制的合规风险及注意事项，并分析对相关企业的影响。

一、管制物项范围及许可审查标准

1. 管制物项范围

本次对镓、锗的管控属于《中华人民共和国出口管制法》（“《出口管制法》”）第九条项下的临时管控措施2。《出口管制法》对于两用物项的管控采取清单制管控，因此，对于出口经营者而言，最为关键的问题是判断拟出口物项是否落入管制范围。根据公告，满足以下特性的物项，未经许可，不得出口：

类别	具体物项	参考海关商品编号
镓相关物项	金属镓（单质）	8112929010、8112929090、8112999000
	氮化镓（包括但不限于晶片、粉末、碎料等形态）	2850001901、3818009001、3825690001
	氧化镓（包括但不限于多晶、单晶、晶片、外延片、粉末、碎料等形态）	2825909001、3818009002、3825690002
	磷化镓（包括但不限于多晶、单晶、晶片、外延片等形态）	2853904030、3818009003、3825690003
	砷化镓（包括但不限于多晶、单晶、晶片、外延片、粉末、碎料等形态）	2853909026、3818009004、3825690004
	铟镓砷	2853909028、3818009005、3825690005
	硒化镓（包括但不限于多晶、单晶、晶片、外延片、粉末、碎料等形态）	2842909024、3818009006、3825690006
	锑化镓（包括但不限于多晶、单晶、晶片、外延片、粉末、碎料等形态）	2853909029、3818009007、3825690007
锗相关物项	金属锗（单质，包括但不限于晶体、粉末、碎料等形态）	8112921010、8112921090、8112991000
	区熔锗锭	8112921090
	磷锗锌（包括但不限于晶体、粉末、碎料等形态）	2853904040、3818009008、3825690008
	锗外延生长衬底	8112921090
	二氧化锗	2825600002、3818009009、3825690009
	四氯化锗	2827399001、3818009010、3825690010

从上表可见，此次镓、锗出口管制新规不仅针对镓、锗两种金属单质，还包括其化合物，特定物项还特别囊括其所有形态（例如，包括但不限于晶体、粉末、碎料等形态）。

公告发布之后，根据实践处理经验，以下两个问题成为出口经营者较为关心的问题：

1) 海关编码是否可作为唯一判断标准？

公告列出了相关受管制物项的海关商品编码，但明确提到海关商品编码仅供“参考”，即并不意味着仅有符合编码的物项才受到出口管制。出口经营者需要根据拟出口物项的具体特性判断是否落入管制范围，例如，分析物项含有的成分、化合物的合成路线等。这与《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（“《管理目录》”）说明章节中的表述逻辑也是一致的（“进出口本目录的物项和技术，不论该物项和技术是否在本目录中列明海关商品编号，均应依法办理两用物项和技术进出口许可证”）3。

从实操角度而言，海关商品编码是在出口环节海关查验的重要依据，如果拟出口物项的海关商品编码落入上表范围，则一般认为物项将落入管制物项范围。企业应当高度重视商品归类；归错税号，轻则申报不实影响许可证管理，重则逃避海关监管构成走私。

此外，实践中，也可能出现海关商品编码描述与《管理目录》中受管控物项的描述不一致的情况，在这种情形下，需就拟出口物项是否落入两用物项的管控范围征询商务部的意见。

2) 是否所有包含管制物项的产品均将受到出口管制？

由于镓、锗是半导体、新能源等行业广泛应用的关键原材料，考虑到半导体产业链的复杂性，相关下游企业可能会担心：1）本次针对镓、锗的出口管制可能会影响使用镓、锗作为原材料的晶圆、衬底或电子元器件的出口；2）中国出口管制法律是否有类似美国出口管制的最低比例原则从而导致包含管制物项的下游产品也属于管制范围？

我们认为：一方面，此次新规旨在从金属原材料层面限制管制物项的出口，即仅限制管制物项的单独出口。如果管制物项通过正常的生产环节被并入其他物项中，作为拟出口物项的一部分出口，则拟出口物项整体不会落入本次新规的管制范围。例如，表中的受管制物项作为电子元器件的功能层使用，在生产流程的某一环节成为电子元器件不可分割的部分，则电子元器件在出口时不会落入管制范围内。另一方面，《出口管制法》目前并未采纳类似美国出口管制的最低比例原则。商务部曾在2017年的《征求意见稿》4增加类似的条款（“管制物项或含有中华人民共和国管制物项价值达到一定比例的我国产品，从境外出口到其他国家（地区）的，适用本法），但该表述后续被删除。因此，包含管制物项的下游产品的再出口环节，不适用本次公告的许可证要求。

2. 许可申请及审查标准

首先，对受管制物项施加两用物项的许可证要求，并非禁止所有受管制物项的出口。商务部在2023年7月6日的例行发布会上多次强调：“需要指出的是，出口管制不是禁止出口，出口符合相关规定的，将予以许可”；“中方将依照相关法律法规规定，对镓、锗相关物项出口申请进行审查，出口符合相关规定的，将予以许可”5。

公告中列明了出口经营者在申请许可证时需要提交的材料（包括：出口合同、协议的原件或者与原件一致的复印件、扫描件；拟出口物项的技术说明或者检测报告；最终用户和最终用途证明；进口商和最终用户情况介绍；申请人的法定代表人、主要经营管理人以及经办人的身份证明），以及负责许可证审查的相关政府部门，但并未明确许可证审查标准。本次出口管制规则制定的法律依据包含《出口管制法》，根据《出口管制法》第十三条6，国家出口管制管理部门在对出口经营者出口管制物项的申请进行审查时，将综合考虑以下因素：（1）国家安全和利益；（2）国际义务和对外承诺；（3）出口类型；（4）管制物项敏感程度；（5）出口目的国家或者地区；（6）最终用户和最终用途；（7）出口经营者的相关信用记录；（8）法律、行政法规规定的其他因素。因此，镓、锗相关物项的许可证审查标准应当参照该条规定，由商务部对各项因素进行综合评估之后，作出准予或不予许可的决定。截至目前，由于新规尚未生效，商务部对许可证的审查标准以及获批难度仍难以确定，总体而言，商务部具有较大的自由裁量权。

二、管制物项的应用范围以及管制背景

中国加强对镓和锗的出口管制限制，可能有多方面原因。

镓和锗作为新兴的战略关键矿产，在半导体行业的发展中占据着重要地位。其中：

1) 镓在半导体领域和光电领域具有广泛应用，被称为“电子工业脊梁”。镓化合物被作为典型的半导体材料：第二代半导体以砷化镓为代表材料，第三代半导体以氮化镓为代表材料，第四代半导体则以氧化镓为代表材料。基于其用途的广泛性和重要性，对镓化合物进行出口管制并非中国首创，早在2022年8月，基于2021年瓦森纳协定会议，美国商务部在联邦公报中将如下物项纳入“ECRA1758条款技术”进行管控：两种超宽带隙半导体衬底——氧化镓（Ga2O3）及金刚石（调整现有3C001.d-f、3C005.a-b、3C006及3E003描述，此类ECCN编码向中国出口均需申请许可证），认定其与军事用途关系紧密，对美国国家安全至关重要7。

2) 锗同样也是重要的半导体材料，在半导体、航空航天测控、核物理探测、光纤通讯、红外光学、太阳能电池、化学催化剂、生物医学等领域都有广泛而重要的应用8。

同时，近期欧美各国对华半导体政策的收紧趋势，2022年10月，美国发布对华半导体出口管制新规9；2023年5月，日本宣布对23种半导体设备和材料进行出口限制10；2023年6月，荷兰宣布进一步收紧对光刻机的出口管制政策，高端DUV光刻机自9月1日起将限制向中国出口11；同月，外媒报道称美国拟将英伟达芯片对中国的禁售政策扩大至其A800芯片12，并拟出台限制规则，限制中国公司获得美国云计算服务13。在此背景之下，本次对镓、锗两类物项实施新的出口管制措施，是否是中国政府对欧美半导体政策的反击？

关于本次出口管制新规是否针对特定国家、特定企业或特定产品，中国外交部和商务部均做出了回应。外交部发言人表示，中国政府依法对相关物项实施出口管制，是国际通行做法，不针对任何特定国家14。商务部新闻发言人也做出了类似回应，并明确出口管制不是禁止出口，符合相关规定的将予以许可15。但是，商务部前副部长也明确表示，如果美国对中国实施更严格的技术限制，中国将对半导体中使用的金属实施额外的贸易限制措施16。由此可见，欧美对华半导体出口管制政策的趋势，虽然可能并非直接或唯一原因，但可能是我国对相关金属原材料采取出口管制措施的重要考虑因素之一。

对于本次镓、锗出口管制新规的发布，美国商务部发言人表示，美国“坚决反对”中国对生产半导体和其他电子产品所需的关键金属镓和锗实施出口管制，并将与合作伙伴和盟友协商解决这一问题17。欧美各国是否因此进一步调整对华出口管制政策，建议保持密切关注。

三、对相关企业的影响及建议

1. 出口经营者：关注许可证要求变化

对于中国境内的企业而言，最重要的是关注产品出口的许可证要求变化，以确保出口环节的合规性。如前述，本次镓、锗出口管制新规并非针对所有包含受管制物项的产品，因此，大多数电子元器件生产厂商的出口活动不受限制，主要受影响的是金属原材料（包括晶片、衬底、碎渣等多种形态）供应商。中国境内的金属原材料的出口商应相应申请许可证。

值得注意的是，在本次公告发布之前，镓和锗相关物项早已被列入《出口许可证管理货物目录（2023年）》18，其出口活动本就面临许可证要求，具体管制范围包括：

类别	海关商品编号	货物名称	许可证情况
锗相关物项	8112921010	锗废碎料	两用物项许可证（8月1日后）
	8112921090	未锻轧的锗；锗粉末	两用物项许可证（8月1日后）
	8112991000	其他锗及其制品	两用物项许可证（8月1日后）
	2825600001	锗的氧化物	继续适用/申请原有的“出口许可证”（请注意，如为二氧化锗则应申请两用物项许可证）
镓相关物项	8112929010	未锻轧的镓废碎料	两用物项许可证（8月1日后）
	8112929090	未锻轧的镓；粉末	两用物项许可证（8月1日后）
	8112999000	锻轧的镓及其制品	两用物项许可证（8月1日后）

根据相关规定，对外贸易经营者出口目录内所列货物的，应向商务部或者商务部委托的地方商务主管部门申请取得《中华人民共和国出口许可证》，许可证申请相关规定主要依据《货物出口许可证管理办法》19。根据本次出口管制新规，出口经营者应获得由商务部颁发两用物项和技术出口许可证件，出口许可证件申领和签发程序、特殊情况处理、文件资料保存年限等，依照商务部、海关总署令2005年第29号（《两用物项和技术进出口许可证管理办法》）的相关规定执行。两类许可证要求的法律依据不同，许可证本身的类型也不同，在申领和签发程序、材料提交要求、审查标准、违法后果等各方面均存在差异。

因此，作为出口经营者：

1) 对于此前出口许可证所要求与此次出口管制新规重合的受管制物项，应注意需要另行申请两用物项许可证，此前的出口许可证不再适用；

2) 对于此次出口管制新规超出此前出口许可证所要求的管制物项，应遵照《两用物项和技术进出口许可证管理办法》的规定申请许可证。

2. 海外经营者/最终用户：关注供应链安全

本次镓、锗出口管制新规对海外经营者的影响较大。不论是外国企业、中国企业的海外子公司、中国企业的海外分支机构（尤其是海外制造工厂），任何在镓、锗相关应用领域具有经营活动的海外经营者（包括半导体行业、新能源行业、医药行业等行业的经营者），如果对中国的金属原材料依赖程度较高，均应关注重新审视其供应链布局的可持续性和安全性，并及时申请许可证。目前，部分该外海外企业已经对本次镓、锗出口管制新规做出了迅速反应，例如，美国半导体晶圆制造商AXT公司（AXT Inc）在公告发布之日当即表示，其中国子公司将立即着手申请许可证, 以维持其正常运营，避免其供应链受到干扰20。

3. 密切关注国内外出口管制政策动向

一方面，如前述，本次出口管制新规孕育于欧美对华半导体政策的收紧趋势之下，作为战略资源储备丰富的国家，中国在稀土资源领域占据世界重要地位，如果欧美进一步对华半导体行业进行打击，中国也存在扩大和升级对关键战略物资的出口管制措施的可能性。另一方面，欧美在中国实施新出口管制的反击状态下，是否会加强各个国家之间的联合行动、调整对华半导体出口管制政策，也存在不确定性。因此，作为国际经济活动参与者，应密切关注国内外出口管制政策动向，提前构建完善的内部出口管制合规机制，从而能够迅速、有效地应对外部政策变化。

1. http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/gkzcfb/202307/20230703419666.shtml

2.《中华人民共和国出口管制法》第九条，“根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限不超过二年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。”