会计师事务所从事财政支出绩效评价经验谈_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

一、正确认识绩效评价

财政支出绩效评价（以下简称“绩效评价”）是指评价机构根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价根据评价机构不同，有预算部门自评、财政部门评价和中介机构评价三类。其中，中介机构评价是指中介机构接受预算部门或者财政部门的委托从事绩效评价工作。本文以会计师事务所从事项目支出绩效评价为例，谈谈中介机构从事财政支出绩效评价的若干问题。

1. 正确认识绩效理念。绩效理念的核心是：少花钱（经济性）、好效果（效益性）、高效率（效率性）。值得注意的是，这里的高效率不是一个时间和速度的概念，而是成果（效益性）和代价（经济性）的比值。目前有些政府部门对审计、评估等鉴证服务进行政府采购时，采用最低价中标法（即报价最低者中标），是过分注重经济性而对效益性和效率性考虑不够的表现，结果往往是虽然少花钱了，但是审计、评估质量却降低了，不具有好效果和高效率。根据绩效理念，审计、评估费用当然是越低越好，但是前提是要保证审计、评估的质量。因此应该纠正最低价中标法，将审计、评估费用与审计、评估质量进行挂钩。

2. 绩效评价的对象是项目，而不是资金。绩效是项目的绩效，绩效评价的对象是项目，而不仅仅是财政支出。特别是财政拨款只占项目资金的一部分的项目，例如科技部门对企业或者科研机构研发项目的补助支出等，如果仅仅评价财政支出的绩效，必定无法得出正确的结论。

3. 绩效评价的内容。绩效评价的内容包括：绩效目标的设定情况，资金投入和使用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等，绩效目标的实现程度及效果，绩效评价的其他内容。进行绩效评价时，在理念上要实现从评价投入到评价结果的转变。因为财政支出合法、合规，不等于绩效好，有可能低效或者无效。

4. 绩效评价与审计的区别。从事绩效评价工作，要明确认识到绩效评价不是审计，不能将绩效评价当做审计工作来做。从内容上看，审计是对资金使用合法合规进行审查，以反映问题为主要任务，而绩效评价是对资金使用的经济性、效率性和效益性的评价，不但要发现问题，更要提出建议。从时间上看，审计是事后进行的，绩效评价则事前（例如确定项目支出的绩效目标，制定预算时确定绩效评价指标和评价标准）、事中、事后都可以进行。从目标上看，审计是提供鉴证和报告，绩效评价是为了发现管理中存在的问题，找出原因并提出政策建议，提高资金使用效益，提高政府工作效率。从视角上看，审计是从微观的角度检查支出的合法合规，绩效评价则是站在政府层面，从宏观的、更高层次的角度提出问题与建议。

5. 绩效评价的作用。财政支出绩效评价，有利于反腐倡廉、改善政府行政效率，有利于资源配置效率的提高，有利于树立公共财政资金使用效益观念，能够大大缓解财政收支矛盾（曹艳杰，2014）。

二、影响绩效评价工作的因素

1. 影响绩效评价客观、公正的因素。目前会计师事务所绩效评价业务的委托人是预算部门或者财政部门，这些部门都与评价结果有利害关系，致使会计师事务所无法客观、公正地进行绩效评价工作。我国官本位、权力本位思想根深蒂固，政府部门处于强势地位，而会计师事务所处于绝对弱势地位。会计师事务所往往不敢指出重大问题，不得不在绩效评价中作出有利于政府部门的结论。

2. 绩效难以量化。绩效评价的前提是绩效的量化，无法量化的绩效是无法进行评价的，而绩效量化是一个世界性的难题。其一，财政支出的绩效是多维的，即财政支出不仅要考虑经济绩效，更要考虑政治、社会、文化和生态文明等方面的绩效。其二，有些财政支出的绩效往往不是即时能够体现的，具有长期性、滞后性，例如教育支出。

3. 绩效目标不明确，评价指标与标准事后量体裁衣。要有明确的绩效目标，事先确定衡量目标是否实现的评价指标、评价标准，这样才能体现绩效管理的导向作用，使绩效评价工作具有更好的效果。如果事前没有明确的绩效目标，该项目支出就无法进行绩效评价。如果事前没有确定衡量绩效目标的评价指标、评价标准，在进行绩效评价时会产生事后量体裁衣的现象。就如同一场考试事先不设定各个题目的分值、打分标准，而是事后根据考试情况确定各个题目的分值、打分标准甚至合格标准。在实务工作中，绩效目标不明确的现象很常见，而事前没有确定衡量绩效目标的评价指标、评价标准是普遍存在的现象。这不但导致绩效评价工作失去客观、公正，而且使绩效评价失去导向作用。

4. 预算不够细化。预算不够细化，会计师事务所在进行绩效评价时，无法判断项目是否列支了没有列入预算的支出、有否存在不同支出明细内容之间随意调整的现象，也就无法确定支出是否符合预算，无法评价资金投入和使用情况。

三、做好绩效评价工作的思考

1. 绩效评价的委托人由审计部门担任为宜。绩效管理要从政府层面来推进，最终对社会公众负责。目前单从财政层面推进绩效管理，势必难以推进、阻力大，难以取得实效。同理，绩效评价的委托人不能是政府部门，也不能是财政部门，而应该是政府。对财政收支情况进行审计监督是审计部门的职责，因此笔者认为政府可以授权审计部门委托会计师事务所对项目支出进行绩效评价，以提高绩效评价工作的客观性、公正性。

2. 会计师事务所有选择地承接绩效评价业务。会计师事务所并非可以承接所有项目支出的绩效评价业务。决定是否承接绩效评价业务时，评价机构除了要考虑自身专业胜任能力、独立性和业务风险，更为重要的是要考虑该项目是否适合进行绩效评价。适合评价的项目一般具有以下特点：评价指标和标准能够明确、科学地设定；是经常性的项目，不是一次性的项目；是与民生有关的项目；财政资金金额较大。如果评价指标和标准无法明确、科学地设定，会导致绩效评价形式化，使绩效评价工作本身失去绩效和公信力。如果是一次性的项目，没有同类项目可比较，评价结果也没有引导与应用价值。民生项目关系到民生保障或者经济发展，有一定社会影响，可以通过向社会公众调查获取绩效信息，而且评价结果可以向社会公布，对提高评价工作的社会价值、提高评价机构社会地位极有帮助。选取项目不能完全以财政资金金额大小、项目是否重要为标准，但是评价财政资金金额太小项目的绩效，本身就缺乏绩效。

3. 评价指标的设计。每个项目的效果是不同的，在进行绩效评价工作时，要根据各个项目实际情况来设计评价指标和评价标准，而不是完全套用其他项目。评价指标分核心指标（或者关键指标）和辅助指标。核心指标是指评价“绩效目标的实现程度及效果”的指标。例如在保障房绩效评价中，曹艳杰（2014）认为应该将入住率（入住户数÷建成户数）、安置率（已经安置人口÷需要安置人口）和效率指标（例如：入住户数÷投入资金总额，建成户数÷投入资金总额）等指标作为核心指标。绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施等方面指标是辅助指标，因为评价的重点不是保障房的建设情况而是建成后的效果。设计评价指标和权重时，要突出以绩效为目的的核心指标，要避免将各种评价指标进行拼盘。要注意评价指标数量要合适，避免评价指标太多无法突出核心指标的地位。同时，各个评价指标要尽可能相互独立，避免不同指标的评价内容重合。

4. 评价指标权重的设计。绩效评价要以结果为导向。不以结果为导向，必定导致形式主义。实现了预算目标的，应该能够达到合格。因此笔者认为，评价“绩效目标的实现程度及效果”的指标权重应该在65分以上；其他方面（包括绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施等）的指标权重合计应该在35分以下。对于“资金投入和使用情况”，在评价指标权重设计上，应该给予较小的分值。但是为了避免为实现目的而不择手段的现象，可以实行严重违法违规倒扣分制度，根据违法违规严重程度倒扣不同分值，使得效果好的项目也达不到合格标准。

5. 重视培养绩效评价人才。根据前述绩效评价与审计的区别比较，笔者认为，从事绩效评价工作的人员应该具备更高的业务素质、更强的协调能力，特别是要具备更强的文字表达能力。从事绩效评价工作，要掌握大量一手资料，又要做好“取舍”工作，以证据揭示问题。评价报告既要观点鲜明，又要论证有力；既要文字简洁，又要条理清楚、建议措施可行。因此，评价机构要十分重视从业人员胜任能力的培养，采取有效的激励与约束机制鼓励从业人员提高业务素质和评价能力，从而提高工作质量。