专项债形成国有资产管理问题研讨_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

前言

2015年以来，新增地方政府专项债券开始发行，其规模逐年扩大，地方政府专项债作为落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济、促进重大基础设施和民生工程建设等方面发挥着重要作用。

但随着实物工作量的逐年形成，在引入权责发生制的政府会计制度下，对专项债形成的国有资产如何依法开展合规的管理，避免国有资产流失，是财政部门和各单位需要直接面对的问题。

本文根据财政部政策文件及有关要求，从国有资产定义、专项债形成国有资产管理方式等角度入手，就专项债形成国有资产的管理问题进行研讨。

一、专项债形成国有资产的相关政策

《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）规定：各级财政部门清查核实财政直接管理的资产负债，清查核实后的资产负债统一按规定进行核算和反映。

《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）规定： “地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任”。

《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）规定：“地方各级财政部门应当会同本级交通运输部门，将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。建立收费公路专项债券对应项目形成的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控”。

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）规定：“地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控”。

《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》（财预〔2018〕161号）规定：“使用专项债券资金的项目主管部门和单位，应当按项目编制收益预算总体平衡方案和分年平衡方案，全面反映项目收入、支出、举债、还本付息及资产等，并将其分年纳入预算管理”。

二、国有资产定义

党的十八大以来，针对国有资产管理体制中政企不分、监督机制不完善的问题，党中央提出建立健全国有资产法律制度的目标任务，要求以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，推进国有资产监管机构职能转变。

法律层面，《中华人民共和国民法典》中仅对“国有财产”的范围和管理要求进行了明确，指出“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”（第二百四十六条）。

政策层面，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发〔2017〕33号）规定：“国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。”，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度正式建立，进一步增强了国有资产管理的公开透明度和公信力。

三、专项债形成国有资产的具体分类

根据国有资产的定义，专项债将形成的国有资产首先要解决分类问题，才能进一步确定国有资产的管理部门及管理内容。如何区分不同类型的国有资产，需要总结分析专项债资金重点用途与国有资产管理相关法规政策，根据专项债形成国有资产的不同专项债品种，具体划分为企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产三个大类，对于一些难以判断资产类型的，还要本着一事一议的原则进行具体确认。

1、企业国有资产（不含金融企业）

（1）专项债投向/品种：

“专项债用作资本金”源于2019年6月,为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；之后，相关会议及文件中将专项债券作为资本金的投向领域进一步拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。

2022年监管部门明确（2022年下半年起、2023年投向），可用作项目资本金的投向领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。

（2）依据：

《中华人民共和国企业国有资产法》（简称《企业国有资产法》）规定：企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益；国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

由于《中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。依据《中华人民共和国企业国有资产法》相关描述，项目由国家以资本金形式出资，应该将此类专项债形成的国有资产判定为企业国有资产。

此外，国务院国资委在《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号）提出，“统筹推动形成以管资本为主的国有资产监管体制”、“统筹深化经营性国有资产集中统一监管”。

按照上述法律政策的要求，此类专项债形成国有资产的管理，应当聚焦在国有资本层面，并且监督管理主体为各级国资委，与财政部提出专项债资金使用严格对应项目，建立债券与对应资产的登记报告制定的要求有一定差异。

单从企业国有资产管理角度看，各级国资委主抓产权界定、产权登记、资产评估、国有资产交易流转监管工作，实际上并不承担与专项债还本付息相关的项目收益监督等管理工作。

2、金融企业国有资产

（1）专项债投向/品种：

中小银行资本金

（2）依据：

2020年7月国务院常务会议决定，在全年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

上述决定进一步拓展了专项债资金的使用领域，而从“补充中小银行资本金”这一用途判断，专项债形成国有资产应属于金融企业国有资产。从市场发行情况来看，少有补充中小银行资本金的专项债发行。

针对金融企业国有资产管理，2008-2009年财政部先后以财政部令的形式出台金融企业国有资产评估（财政部令第47号）、转让管理办法（财政部令第54号），明确由各级财政部门负责监督管理金融企业国有资产的评估和转让，上述规章仍现行有效，但出台时间均超过10年。

3、行政事业性国有资产

（1）专项债投向/品种：

教育、医疗等民生服务，以及交通、水利、市政等公共基础设施

（2）依据：

依据《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令738号），

行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：

（一）使用财政资金形成的资产；

（二）接受调拨或者划转、置换形成的资产；

（三）接受捐赠并确认为国有的资产；

（四）其他国有资产。

对于行政事业单位使用专项债形成的资产，属于使用财政性资金形成的资产，必然属于行政事业单位国有资产。

教育、医疗专项债对应的资产归属于公立学校、医院等事业单位的国有资产。

公共基础设施领域，根据《财政部关于做好2019年度公共基础设施等行政事业性国有资产报告工作的通知》（财资〔2020〕3号）的统计口径，财政部定期组织对行政事业性国有资产中的公共基础设施进行统计报告。

公共基础设施主要包括市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）、交通基础设施（如公路、航道、港口等）、水利基础设施（大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）和其他公共基础设施。

将上述领域与2019年9月国务院常务会议提出的专项债重点支持“七大领域”作比较，可以发现“七大领域”中交通基础设施的“城市停车场”、农林水利的“农林”、“冷链物流设施”以及“产业园基础设施”不在行政事业性国有资产的统计口径中。

4、难以判定类别资产

（1）专项债投向/品种：

农林项目、冷链物流设施、产业园基础设施及城镇老旧小区改造。

（2）依据：

农林类项目主要包括高标准农田、农产品仓储物流、镇村污水处理、村庄整治、农业产业园等，由于涉农项目形成的耕地、林地等存在国家所有和集体所有的不同情况，需要就具体情况判断是否属于国有资产。

冷链物流与产业园基础设施主要包含冷链仓库、标准化厂房等资产，通常该类专项债项目主要由地方国企投资运作，相关资产登记在国企名下。同时由于冷链物流与产业园基础设施领域不支持将专项债用作资本金，因此地方政府无法作为出资人以资本金注入方式进行投资，导致相应资产在权属判定上存在一定模糊地带。

城镇老旧小区改造项目的内涵较为丰富，可能包含对小区内部及周边水、电、气、热等市政基础设施的维修完善，停车场及充电桩等配套设施的新建，养老、抚幼、餐饮、家政及快递等公共服务设施的提升，专项债形成的资产权属需要在《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》等法律法规约定的边界下进行仔细甄别。

四、专项债形成国有资产的合理界定

国有资产，是指属于国家所有的一切财产和财产权利的总和，是国家所有权的客体。从狭义上理解，指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，包括：企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。

地方政府债券以省级人民政府信誉为担保，在公开市场上发行并将资金转贷给地方政府使用，项目所形成的的资产属于国有资产。地方财政部门是地方政府负责资产处置工作的职能部门，承担制度建设、处置审批及监督检查等管理工作。地方财政部门可以根据工作需要，将资产处置工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。

目前已有部分地方政府试行专项债券全生命周期管理，对资产权属与管理进行界定，比如：**市地方政府专项债券全生命周期管理办法规定：

资产权属：专项债券项目建设过程中和建成后形成的所有资产属于政府投资形成的国有资产，其权属归国家统一所有。

资产管理：财政局应当建立资产登记和统计报告制度，将专项债券项目形成的资产纳入国有资产管理，项目主管部门和项目单位加强日常统计和动态监控。专项债券项目形成的国有资产和权益应当按照规定的用途管理使用，严禁违规注入企业或担保抵押。

其他相关规定：

1.专项债券项目建设过程中和建成后形成的所有资产属于政府投资形成的国有资产，其权属归当地政府所有。

2.在债券存续期内，专项债券项目资产经营形成的收益归属当地政府所有，项目收益用于偿还债券本息。

3.项目运营单位具体负责项目资产的运营、管理和维护，建立专门管理，项目资产不得与建设运营单位自身资产混同。

4.项目运营单位严格按照债券发行时设定的资产运营方式进行项目资产运营管理。在债券存续期内，严禁将项目资产和权益用于为本公司、下属子公司等融资提供担保。

针对债贷组合项目，项目资产仍归当地政府所有，属于国有资产。但需要提前对相应资产权益进行约定划分，已确保在项目无法按期偿还市场化融资本息时能够保障市场化融资方应有的权益。