银行外汇业务合规与审慎评估办法浅析_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

一、银行外汇业务考核评估新思路

国家外汇管理局最新发布的《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》，对银行外汇考核评估提出新要求，修订了部分指标的设置及分值调整，并增设有关指标。主要变化有：

（一）部分指标进行评估指标调整

一般性评估指标中，数值质量类指标资本项目方面指标有调整，一是指标“跨国公司国内、国际外汇资金主账户数据的准确性、及时性和完整性”调整为“跨国公司国内资金主账户数据的准确性、及时性和完整性”，分值仍为1；二是指标“跨国公司人民币专用存款账户数据的准确性、及时性和完整性”调整为“资本项目-结汇待支付账户数据的准确性、及时性和完整性”，分值仍为1。2019年修订后的《国家外汇管理局关于印发〈跨国公司跨境资金集中运营管理规定〉的通知》，调整优化了账户功能，要求跨国公司以主办企业国内资金主账户为主办理跨境资金集中运营各项业务；确有需要的，可以选择一家境外成员企业开立NRA账户集中运营管理境外成员企业资金。国内资金主账户币种不设限制，为多币种（含人民币）账户，开户数量不予限制。而此前“3600”代码下的国际资金主账户内的资金，应划转至国内资金主账户或者依照规定开立的NRA账户。

（二）部分指标分值设置有变动

总行单独评估指标由原来的28分调整至30分，其中“配合外汇局日常监管工作情况”、“内部绩效考核与外汇合规管理挂钩情况”均由原来1分调整为2分。另外总行单独评估指标中资本项目方面指标累计4分，在分值分配上发生变化。“全口径跨境融资宏观审慎政策执行情况”为2分不变。原2018年评估分值设置为“QFII境内托管业务”、“RQFII境内托管业务”、“QDII境内托管业务”、“银行代客境外理财（QDII）业务”均为0.5分，而修订后版本评估分值设置为“合格机构投资者境内托管业务”1.1分、“境外机构投资者投资银行间债券市场（CIBM）业务”0.4分，“基金互认业务”0.2分，“银行代客境外理财（QDII）业务”0.3分，分值变动情况反映出监管侧重方向的转变。

（三）取消风险性考核指标.

优化宏观审慎评估管理制度体系，增设宏观审慎经营评估考核指标。新增的审慎经营评估框架设置两类指标，分别为常规稳健性和非常规平衡性指标。常规稳健性分值设置为5分，非常规平衡性指标分值上限分三档分别为0分、10分、20分。值得一提的是，权衡风险状况采取“灵活启停”。“灵活启停”机制只在跨境资金流出/流入风险上升时才启动评估，在指标上体现为非常规平衡性指标分值上限变化。即当跨境资金流出/流入风险较大（第一档）时，非常规平衡性指标分值上限分值为10分；当风险进一步上升（第二档）时，上限分值为20分。在具体评估指标中，常规稳健性指标分值分配分别为“离岸转手买卖收支偏离度”2分、“银行90天以上进口贸易融资比重”1分、“内保外贷履约率”2分、“外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例”0分（暂不启用，为备选评估指标）。而非常规平衡性指标中，“银行结售汇差额比率变动”及“银行代客涉外收付款差额比率变动”按照不同风险状况下均设置为0分、4分或8分；“银行对外净负债比率变动”按照不同风险状况下设置为0分、2分或4分。

二、微观合规与宏观审慎经营评估实施效果

（一）规范银行外汇业务合规操作

外汇业务合规仍为评估的主要部分，占据较大比重。在持续推动便利化、提升服务实体经济水平过程中，经常项目、资本项目等外汇业务办理权限逐步放开至银行，外汇管理局开始在全国范围内对银行开展公平、公正的评估考核工作。要求银行作为对外宣导的窗口，应持续注重业务合规、数据质量、内控管理等基础工作，加强重视外汇管理工作，防范外汇管理风险。考核办法从发布到经历几轮修订，有效发挥外汇管理局监管作用，评估结果结合考核期中发现的非现场核查、现场核查、外汇检查等有关情况，当前银行已基本实现将绩效考核等与外汇政策合规紧密结合，促进银行牢固树立合规意识、贯彻落实外汇管理政策。

（二）注重跨境资本流动宏观审慎评估

审慎评估是一项深层次、系统性、长期性的工作，对于维护金融秩序及金融稳定、防范和化解系统性金融风险、营造良好的金融外汇环境具有良好的监管效果。当前全球经济金融发展明显加快，金融市场更加开放，金融体系多层次化、金融产品复杂化、金融交易信息化等新形势及新变化带来金融风险的扩大化，微观合规监管对系统性风险防范不足，通过考核办法改进，构建以防范由跨境资本流动所导致的系统性风险冲击为直接目标的宏观审慎管理体系，紧紧抓住银行对外外汇净负债比率、内保外贷履约率等最新跨境资本流动关键指标，对跨境资金流动进行逆周期调控，确保跨境资本流动均衡、有序。

三、国内外宏观审慎评估经验

（一）国内宏观审慎评估经验

自2009年起中国人民银行开始探讨宏观审慎监管，于2011年初步建立了宏观审慎管理制度框架，并将宏观审慎管理理念及要求融入货币政策监管中，2016年起将原来的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”。随着货币政策框架渐进转型及金融监管协调推进，宏观审慎评估发挥了良好的监管作用，有效推动商业银行实现较好的风险流动性管理、战略发展选择、资产负债配置等改革。

1.宏观审慎评估体系。2016年人民银行正式实施宏观审慎评估体系（MPA），该体系吸纳国际经验并权衡国内实际对已实施的监管政策进行优化整合，从狭义贷款扩展关注广义信贷，最终形成了七个方面的监管指标体系：资本和杠杆、信贷政策执行情况、资产负债情况、流动性、资产质量、定价行为、跨境融资，其中跨境融资风险及利率定价行为是新纳入的关注点。七个方面设置多项指标对金融机构进行综合评估，每一方面分值上限均设定为满分100分。具体评估中，设置三类评估等级：优秀（90分以上）、达标（60-90分）、不达标（60分以下）。被评估机构需要注意的是，若七大类指标均得优秀，评估结果则为A档；若“资产负债情况”、“流动性”、“资产质量”、“跨境融资风险”及“信贷政策执行情况”中存在任意两项及以上不达标或“资本和杠杆情况”、“定价行为”中存在任意一项不达标，评估结果则为C档，其余机构评估结果为B档。

2.宏观审慎评估效果。在评估指标中，资本与杠杆方面的“资本充足率”指标和资产负债情况中的“广义信贷”、“同业负债”指标对银行具有较强的约束能力，对是否评定为A档具有关键性作用。“资本充足率”与“广义信贷”具有相关关系，一项达标则另一项能够同时获得达标，即意味着金融机构应当结合自身资本及增长需求扩张信贷。加强对同业负债考核，将银行表外理财业务纳入广义信贷口径，也抑制了金融机构不审慎行为。在实践过程中，人民银行根据实际评估中反映情况适时调整相应政策。例如针对银行采取发行同业存单以满足评估要求的行为，2018年起人民银行要求资产规模5000亿元以上的银行发行同业存单需作为同业负债纳入考核，同业负债占比不得超过总负债的三分之一。

上述指标通过有效抑制信贷顺周期的过快扩张从而起到促进金融机构实现信贷增长的稳健性、控制金融机构过度运用杠杆机制、防止出现金融债务危机、防范化解系统性金融风险的作用。在前期执行过程中，宏观审慎评估体系易促成社会融资规模变化敏感、评估末资金面预期谨慎、银行资产增速下滑等。在时间的检验中，我国宏观审慎评估体系的实施被证明能够显著降低系统性风险和我国金融机构之间的风险溢出效应。需要说明的是，当前MPA并不能够完全被称作宏观审慎政策，其存在兼具数量型货币政策调控工具功能，其政策目标既包含维护金融稳定，也包括促进经济增长。今后，人民银行还将逐步完善宏观审慎评估，根据执行效果作灵活性调整。

（二）国际宏观审慎评估经验

自2008年金融危机后，宏观审慎理论及实践研究逐步成为国际组织及各国银行关注的热点，据统计，2009年—2018年国际货币基金组织发布涉及宏观审慎主题的研究论文、会议论坛、发言、政策、地区（国别）报告累计达112次，涵盖宏观审慎研究的各个方面，其中2013年发布数目最多高达17次。2016年发布的《有效宏观审慎政策要素：国际经验与教训》对宏观审慎政策具有较强的指引作用，在该篇政策指引中，金融稳定委员会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）将宏观审慎定义为：通过运用一系列宏观审慎工具，从而减缓因金融体系顺周期波动及跨机构、跨市场的风险传播形成的对宏观经济及金融稳定造成的冲击，从而维护币值与金融体系整体双稳定。宏观审慎政策目标可概括为时间维度的目标：建立缓冲地带、减缓资产价格、信贷顺周期等；及空间维度的目标：降低金融体系内部风险等。

1.宏观审慎政策工具。时间维度上设置一系列指标工具，如宏观审慎资本充足率、杠杆率等，以逆周期平抑金融体系顺周期波动；空间维度上依照系统重要性原则，运用结构性工具，提出流动性与资本要求、金融机构规模与业务约束、杠杆率控制及风险敞口等防范金融风险在金融体系与金融市场之间传递。各国在实践中各自形成自身的宏观审慎管理框架及体系，其中针对跨境资本流动的宏观审慎工具主要有四类：限制型、价格型、数量型和信贷管理型。限制型工具主要包括：银行外汇衍生品头寸限制、外汇敞口头寸限制及非银行机构的管理措施。价格型工具比如对非居民征收资本利得税及购买住房印花税、对银行外汇负债征税、对交易环节征税等。数量型包括与产品种类挂钩或与期限挂钩的存款准备金要求、外汇贷款的风险权重调节、外汇贷款价值比、外汇贷款的债务收入比、非居民存款流动性覆盖比率等。信贷管理型包括外汇贷款借款人资格限定、外汇贷款借款用途规定、外汇贷款的风险管理标准、期限错配的限制等。

2.宏观审慎跨境影响。在评估审慎监管的跨境影响时，欧央行的研究发现跨境溢出效应与特定的政策工具相关。针对特定借款人或行业的政策，如贷款价值比限制、特定行业的资本缓冲、地方准备金要求，政策收紧易产生负面的跨境溢出效应，而针对综合性的政策工具，如资本要求，其政策收紧会产生正面的溢出效应，导致国外贷款的减少。同时不同银行特征在跨境溢出传播效应中起到不同作用，规模较大(以总资产衡量)的欧元区国内银行在国外收紧贷款价值比限制时可能增加更多贷款。国际清算银行研究全球银行业金融溢出和宏观审慎政策协调产生的福利收益，发现宏观审慎政策协调机制在全球经济中发挥着小而积极的福利效应，同时这种福利将随着国际金融一体化进程的加快而增加。当审慎监管超出政策工具使用或执行范围发生变化时，银行因转移目标或使得宏观审慎政策外溢并产生重大的信贷溢出效应。若因跨境监管套利引起国外银行贷款增加而导致信贷繁荣或形成借款国资产价格压力，根据金融周期所处阶段监管机构可能采取平衡抵消的审慎政策以降低系统性金融风险。

四、有关问题及建议

（一）完善指标设置，优化评估机制

一是可参考国际经验逐步细化宏观审慎定性指标、规范评级，减少主观误差。就宏观审慎评估指标而言，指标设置有7个指标，其中常规稳健性指标中“外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例”暂不启用、而非常规平衡性3项指标仅在跨境风险较大及以上才启用，实际可执行的仅有3项指标，评估发挥的作用相对有限。应进一步权衡指标设置，增设体现跨境资金收支额、结售汇总额、银行外汇资产及负债等指标；就微观合规而言，内控管理等指标对主观判断要求过高，量化困难，易影响评估公平性及有效性。同时，因银行外汇规模差距分化较为明显，不少小规模支行内控管理参照上级行执行，若据此内控评分较低似乎有失公允。建议依据外汇量大小实行差别管理。二是丰富风险监管手段，多方面获得讯息。应有效结合非现场监测、现场评估等手段丰富风险监管手段，获取充分的信息透过现象抓住实质，对金融机构进行全面的评估评级。还应针对业务及风险开展专项核查并纳入评估中。例如针对风险等级较高的业务办理事项进行专项评估，提升该项风险的评估权重，展开预防性、针对性的监管措施。三是实行指标历史数据动态管理。一方面可通过积累历史数据从而校验指标的合理阈值，修缮有关评分办法促进其科学化。例如在银行考核系统中新建银行外汇历史数据模块、由系统直接测算生成全国及地区平均水平，横向及纵向对考核数据实施动态监测，将其作为评估考核的重要参照。另一方面可有效建立起与主观性指标的关联性。通过银行的历史数据有利于判断分析银行执行外汇管理规定的薄弱环节和风险点，例如历年数据波动过于剧烈且异常的银行其有关内控指标评分也应当适当给予降低，历史数据能够为主观性判断提供一定依据。

（二）参照历史评级变动，完相应监管手段

银行外汇考核评估分类结果应当对银行后续政策执行产生激励或制约效果，提高银行合规经营理念。当前银行外汇考核评估分类结果仅对银行分支机构结售汇市场准入方面有约束作用，运用范围仍然不足，无法产生实质性影响。建议：一是每年对C类银行进行全面业务检查，取消有关新政策试行资格，要求其提高经营理念和合规水平，提高其错误容忍率，持续动态监测年度考核数据，从中分析银行执行外汇管理规定的风险点及薄弱环节，采取有效预警提示信息。二是对评级较好的银行给予表扬，可通过设立银行自律公约信息平台向银行同业及社会公众通报表扬。此外，对银行具体考核事件的评估结果可适当下放至银行端接口，有利于银行自主查阅并自查改善，提升银行执行外汇管理规定的主观能动性，营造自律合规的经营环境。

（三）加强防范，做好预期引导及前瞻指引

一是对接银行总行，从源头上把握外汇宏观审慎政策落实，判别银行风险敏感、流动性管理、风险识别等情况，督促银行以MPA管理为导向，从资产配置、流动性风险管理、战略机制等多方面进行改革，以促进金融稳定、在服务实体经济发展中实现自身的可持续发展。二是综合运用多项预期管理工具，以间接预期引导为主，强化前瞻性指引，通过官方发布声明、高层人员发表言论、对市场负面情绪积极关注及回应等方式使市场回归理性，表明政策意图及预期操作，从而有利于维护外汇市场稳定、促进跨境资金均衡流动。

（四）完善人才储备，强化分析研判主动适应

从长期看，随着金融市场竞争加大、金融业务复杂化、金融改革深入化、监管人员应该采取灵活适应的节奏，加大对风险准确判断，保障评级评估结果全面反映真实状况并有效鞭策银行合规、促进金融稳定。银行内部应设立专岗人员，建设合规队伍。合规要求应嵌入到银行业务全流程过程中，外汇合规专岗应发挥外汇合规牵头作用，银行各业务条线人员应配合外汇合规专岗做好有关工作。专岗人员应及时熟悉外汇政策，向业务操作人员及时准确传达外汇政策精神，确保合规队伍稳定性及专业性，保障外汇政策执行到位，严格落实展业原则。