全面绩效管理导向的政府会计制度改革研究 ——以天津市高校为例

按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，2015 年国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（总体方案）中提出“以绩效为杠杆、以改革为动力”“深化高校综合改革，当好教育改革排头兵”“强化绩效，动态支持”[1]，这表明深化高校改革和绩效管理是分不开的，无论是高校“双一流”大学建设的需要还是政府对高校宏观管理的需求，都要求把绩效管理作为深化高校改革的指导理念，作为政府调配资源的主要依据。

一、全面绩效管理与政府会计制度改革具有协同性

全面绩效管理为政府会计制度改革提供了方向指引。预算绩效管理注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，同时赋予单位和部门更多的自主权[2]，预算绩效管理是全面绩效管理的重要组成部分。以全面绩效管理为战略指导，高校实施政府会计制度改革需要加强顶层设计，更加注重中长期预算绩效管理和目标管理；打破政府会计信息匮乏的瓶颈，积极探索成本核算，优化资源配置；通过流程再造，强化内部控制；通过推进业财融合，保证高校财务与业务深度融合，促进高校财务管控向财务咨询和财务管理发展。在全面绩效管理的战略导向作用下，政府会计制度能够朝着既定方向稳步推进、深入发展。

政府会计制度改革为全面绩效管理奠定了基础。全面绩效管理的有效程度与信息对称是成正比的，也就是说政府掌握的信息真实、全面、细致程度直接影响绩效管理的效果，而政府会计制度改革就是高校全面绩效管理重要的技术变量[3]。政府会计制度建立的财务与预算会计适度分离又相互衔接的会计核算体系能够满足政府综合财务报告编制需求，满足预算决算管理要求；其引入权责发生制，能够提供成本核算的基础数据，这都在很大程度缓解了政府和高校信息不对称的问题，为全面绩效管理的有效性提供了重要保证。

全面绩效管理和政府会计制度改革都是由财政部主持推进的，它们都以国家治理现代化为目标，在政府绩效管理的框架下协同提高政府运行效率、优化财政资源配置，二者在十三五期间进入快速发展阶段。如果说全面绩效管理是政府会计制度的方向盘，那么政府会计制度改革就是全面绩效管理的加速剂。不难看出，在全面深化改革的大背景下，政府会计制度改革与全面绩效管理形成了协同发展的强劲势头。

二、以全面绩效管理贯穿高校政府会计制度改革

全面绩效管理是指全过程全方位全覆盖的绩效管理，以全面绩效管理的理念始终贯穿高校政府会计制度改革对于科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，全面深化政府会计制度改革，提高高校整体管理水平具有重要意义。

（一）全过程

全过程是指遵循事前规划- 事中协调- 事后分析-反馈评价- 改进提高的全流程推进政府会计制度改革。

政府会计制度改革实施之前充分做好顶层设计，加强组织领导，成立专门工作小组，制定详细的实施方案，为政府会计准则制度有效实施提供保障；重视预算管理和目标绩效管理，工作重点前置，做好业务规划，抓住源头，规范管理[4]。在政府会计制度改革过程中，注重组织协调，抓好影响政府会计制度改革的重点和关键环节，深刻解读政府会计制度准则，使其有效融入业务开展、业务执行、业务流程当中去，为权责发生制财务报表的编制、成本核算以及绩效评价打好基础。充分重视月末和年末结账工作，结账工作直接影响财务报表质量，同时也会集中暴露出政府会计制度执行过程中存在的突出问题；对报表数据进行详细深入的分析，全面掌握学校的财务状况；对突出的问题进行汇总分析，注重经验的总结。将学校的财务报告以及制度上、管理上、流程上存在的问题反馈给学校领导和相关部门，通过自评和外部评价相结合的方式开展绩效评价，同时建立健全重点绩效评价常态机制[5]，形成绩效评价报告，如实反馈绩效目标实现的结果。落实整改责任制，加强绩效评价结果的运用，使绩效评价结果成为刚性约束，以评价为抓手，以评促建、以评促改，绩效评价结果与政策制定和预算挂钩。

（二）全方位

全方位是全员参与，绩效管理成为全校全员的共识；财务业务全面融合，把全面绩效管理的思想理念贯穿执行政府会计制度改革的各个环节。

政府会计制度改革不只是会计制度的变革，更是管理制度的变革，改革的内容实际上涉及到高校管理的各个方面，需要学校各个部门参与其中，形成合力，才能取得预期效果。财务部门做好牵头工作，国资、招标、基建等部门都要参与到政府会计制度改革中来，除了做好预算、资产管理、基本建设、合同管理等重点管理工作的同时还要全员树立成本效益、绩效的理念，并用以指导日常管理工作。充分发挥财务对业务的保障作用，以政府会计制度改革为契机，推动实现既定绩效目标，财务以业务为载体，充分发挥管理决策、风险防控、预算绩效管理作用[6]，财务业务全面融合形成良性互动，推动政府会计制度在各个节点有效实施。

（三）全覆盖

全覆盖是指学校执行政府会计制度时作为一个会计主体，其从事的经济业务应全部纳入核算管理，杜绝账外设账和小金库现象，保证资产安全，加强内部控制，同时利用全面财务信息进行分析整合，为决策提供依据。实行全覆盖核算的政府会计制度改革是高校内部控制的重要组成部分，在防控道德风险、债务风险的同时还可以全面反映高校的经济状况和债务风险以及现金流量，谨防挤兑风险；有利于高校从资金来源、项目效益、部门管理等多角度分析资金收支情况、资金使用效益，为科学合理决策提供可靠的数据信息。

三、天津市高校推进政府会计制度改革中遇到的问题

高校政府会计制度改革从会计计量和报告的角度来讲已经经历一个完整的会计期间，从管理和评价的角度来看已经经历一个完整的评价周期，在政府会计制度改革落地高校一年多的时间里不可避免地暴露出了一些问题，影响了政府会计制度改革的发展质量，归纳问题，找出原因，对症下药，对于政府会计制度改革的可持续发展至关重要。

以天津市高校为例，通过问卷调查和部门领导访谈相结合的方式对天津市5 所高校进行了调研，对标全面绩效管理战略指导，汇总出天津市高校在执行政府会计制度改革中普遍存在的问题，如表1 所示。

四、制约天津市高校政府会计制度改革的原因探析

针对天津市高校在执行推进政府会计制度改革中存在的问题，进行梳理和深入研究，发现主要是因为政府会计制度改革发展迅速但政府和高校在思想、制度、管理、信息化、人才队伍建设等方面还相对滞后，阻碍了政府会计制度改革的步伐。

（一）思想跟不上政府会计制度改革的步伐

目前阶段还局限在执行文件和制度阶段，虽然保证了政府会计制度改革顺利进行，但是思想上还存在一定的局限性，没有彻底摒弃长久以来短视粗放的管理理念。战略规划意识不足，缺乏可持续发展规划，对绩效管理的理念、程序缺乏明确的把握，成本效益思想还没有深入政府会计制度改革当中，不能适应政府会计制度的新发展、新要求，并没有充分享受改革红利。

（二）制度跟不上政府会计制度改革的步伐

从2016 年7 月到2018 年12 月，财政部历时2 年半陆续发布了近20 项规章，逐步建立起了政府会计制度准则体系，而在2019 年，政府会计制度实施以后，财政部仅于2019 年7 月发布了《政府会计准则制度解释第1 号》这一项规章。政府会计制度体系虽逐步完善，但是步调明显放缓，无法赶上政府会计制度发展的速度，不能完全应对政府会计制度实施过程中暴露出的问题。

2019 年高校开始执行《政府会计制度》，但天津市高校普遍未重新修订依据《高等学校会计制度》建立起来的本单位的会计制度规范，现有会计制度规范已经不能适应新形势的发展，约束力不足，目前高校内部财务管理缺乏明确的规范指引。

（三）管理跟不上政府会计制度改革的步伐

高校运用管理会计工具的能力还有所欠缺，管理会计与高校的融合度并不高，缺乏管理会计理论指导实践的探索，尤其成本管理和全面绩效管理还还停留在较低层次，高校应用管理会计取得突破的典型案例不多。

高校的财务管理水平、合同管理、资产管理水平、科研管理水平参差不齐，容易出现短板，影响学校的整体管理水平，影响政府会计制度的发展。财务部门应在此次改革中发挥主导作用，但是目前高校财务部门仍旧偏重管控型[7]，保证经费合理合法合规使用仍是工作的重点，财务与业务融合程度普遍不高，总体来说管理水平还不能与政府会计制度改革同步发展。

表1 天津市高校政府会计制度改革所遇问题清单

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（四）信息化跟不上政府会计制度改革的步伐

目前天津市高校校内缺乏将财务、资产、科研、教学、人事等管理模块全部囊括的统一化信息化平台[8]，导致信息不能共享，沟通成本较大，影响信息交换速度，财务和业务不能有效融合，影响政府会计制度改革工作的有效开展。

天津市高校财务目前采用的是神州浩天的高校财务6.0 信息系统，它是为适应政府会计制度改革专门从高校财务5.0 升级而来的，系统处于属于不断升级补漏阶段，稳定性还有待提高。与高校财务6.0 系统对接的网上报销模块对接严重滞后，甚至还未启用，影响业务处理效率；全面预算管理模块对接缓慢，成本绩效管理平台有待进一步研发以适应政府会计制度改革的要求。

（五）人才队伍建设跟不上政府会计制度改革的步伐

高校财务人员是此次高校政府会计制度改革中的主力军，发挥着不可估量的重要作用。但是目前高校财务人员从事基础核算的人数占财务处总人数的二分之一以上，偏业务型，管理意识淡薄，服务意识和服务质量都有待提高，这很难与政府会计制度改革和全面绩效管理相适应。

政府会计制度改革需要做大量的衔接工作和更加细致的核算工作，这无疑增加了财务人员工作量，难免挤压了会计人员业务学习和岗位培训的时间，导致高校财务人员不能及时深入掌握政府会计制度准则的规定，不能及时掌握核算方法、更新管理理念，反而导致工作效率低下，形成恶性循环。

五、对策建议

（一）长远规划，注重绩效

政府和高校作为政府会计制度改革的推行者和执行者，都应该深刻把握政府会计制度改革的实质与精髓，并将其贯彻到改革实践当中去；加快探索和革新的步伐，加强长远规划和顶层设计，以全面绩效管理为战略导向，注重成本效益，推行可持续发展的政府会计制度改革；政府持续推进三年期的滚动财政报告的，高校尝试编制三年期的滚动预算，逐步探索跨年度预算平衡机制，以预算管理为抓手，以全面绩效管理为杠杆，深化政府会计制度改革。

（二）完善制度建设，发挥制度保障作用

政府应继续加强政府会计制度建设不放松，逐步完善政府会计制度体系，这包括加快发布政府会计制度细则、政府会计准则制度解释文件来指导解决政府会计制度改革中出现的问题，尽快制定与政府会计制度相适应的成本核算[9]、财务报告分析、全面绩效管理、信息公开的制度文件，为深化政府会计改革、加快实施全面绩效管理提供保障。

高校应依据政府会计制度相关准则、指南等结合自身实际情况，健全学校财务管理制度，及时修订学校财务管理办法、收支管理办法、存货、固定资产、投资等管理办法，形成本校的财务管理制度规范，指导和规范学校的财务管理活动。

（三）加强管理理论和实践探索，提升高校管理水平

以财政部发布的《管理会计基本指引》《管理会计应用指引第803 号——行政事业单位》等政策文件为指引，政府为“引导管理会计走进高校”做好切实的指导和保障工作[10]。高校应以政府会计制度改革为契机，遵循战略导向原则、融合性原则、适应性原则、成本效益原则积极探索管理会计理论与高校管理实践的有机融合，借鉴成功案例的经验，提升单位管理效益。

高校应着重提高整体管理水平以适应政府会计制度改革的需要，保证财务管理与业务管理能够深度融合，共同提高。具体执行中注意财务管理贯穿到整个业务流程当中，财务管理介入业务前期筹划论证阶段，给予风险评估、财务效益的建议，业务执行中提供持续的经费保障和咨询服务，业务执行结束后就取得的效益进行财务评价，为今后改进业务方案提供依据。高校财务管理由管控型向咨询型转变，切实为学校决策提供指导。

（四）搭建一体化智能信息平台，完善财务管理信息系统

高校应不断提高信息化建设，着力搭建一体化智能信息平台，实现实时数据共享，打破信息壁垒。利用一体化智能信息平台促进业财有效融合，业务部门可以及时掌握经费变动情况，而财务部门可以有效接入业务发展的各个阶段，实现战略财务、业务财务、共享财务三大功能[11]。以一体化智能信息平台为基础，强化全面绩效管理的导向作用，深入推进政府会计制度改革融入学校管理各个环节。

保证财务管理信息模块与政府会计制度同步发展，这需要一个长期调试更新的过程，财务部门应积极挖掘需求，反馈问题，加强与系统维护方的沟通，逐步完善财务管理信息系统的建设，尽快接入全面预算管理模块和成本管理模块来适应政府会计制度改革的要求。

（五）制订人才培养计划，建立常态化的学习考评机制

通过完善的人才培养计划，促使高校财务人员由业务型向服务型转变。通过完善人才招聘、人才培养、人才激励、人才考核机制逐步引导财务人员的转型，打破传统重业务轻管理的思路，开展财务人员深入学院、深入科研团队开展财务政策宣讲、财务咨询和财务服务工作，促进政府会计制度贯彻实施。帮助师生树立成本、绩效的意识，同时使财务人员真正为创造优良教学成果、先进科研成果服务，提升财务人员的管理水平。

建立常态化的学习考评机制。财政部门定期组织政府会计制度政策解读、案例研究等培训活动，分行业建立交流平台，实时答疑解惑，并将代表性问题整理成文件，方便单位内部开展学习讨论；开展线上教学模式，财务人员可利用碎片化的学习时间进行会计继续教育，进行自我提升；开展财务人员基本功竞赛，创造比学赶帮的学习氛围，竞赛成绩与年度考核挂钩。

六、结语

高校是政府会计制度改革中的排头兵，政府会计制度改革在高校迈出了重要的第一步，但是必须认识到改革不是一蹴而就的，而是一个摸着石头过河不断探索发现的过程，仍然任重道远。保持政府会计制度改革可持续发展需要提高站位，时刻以全面绩效管理为战略导向，在制度、管理、信息化建设和人才培养等方面做好配套建设，开创政府会计制度改革“全过程、全方位、全覆盖、无短板”的新局面，并以政府会计制度改革助推全面绩效管理，形成协同效应。