我国工业在改革开放后飞速发展， 目前已形成门类齐全的完整工业体系，为国民经济发展带来强大动能。党的十八大以来， 我国经济逐步进入新的发展状态， 工业增长也需要逐渐由速度增长为主走向质量增长为主的道路。 党的十九大报告指出，我国经济已从高速增长阶段向高质量发展转变。 党的二十大报告提出到2035 年基本实现新型工业化， 强调要加快建设现代化产业体系，推进新型工业化，加快建设制造强国。

“十三五”以来，我国工业整体处于“工业稳定中高速增长、发展质量加速提升”的新阶段，工业总量规模加快提升，2016—2019 年，我国规模以上工业增加值年均增长5.9%，2019 年我国工业增加值达到317108.7 亿元。同时，我国也是世界唯一具有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家， 构成了以超大规模和完整体系为核心的独特优势。 此外， 我国工业结构不断优化，工业化和信息化融合加速，区域经济协调性不断增强， 国际影响力持续增长，制造强国建设迈上了“新台阶”。但是， 我国工业技术创新能力较为薄弱，轻工业基础不强，工业产业链不完整等问题仍在制约工业的发展。

本文以某省工业转型升级专项资金绩效评价为例， 解读政策内容的支持方向及政策目标， 同时根据案例评价的经验明确产业转型升级绩效分析的路径。 帮助突破目前政策类绩效分析模型中的工作难点。

一、政策实施内容及目标

（一）政策实施内容

为贯彻落实《中国制造2025》的实施， 某省出台具体实施文件并对工业转型发展提出要求， 一是促进工业创新发展， 突破核心技术并加快科技成果的转换； 二是加快新一代信息技术与工业深度融合， 提升企业智能化水平，深化信息化在生产领域的应用；三是进一步改造提升传统产业， 打造新的支柱产业，形成一批知名品牌。 最终推动企业创新， 产业链逐渐向高端产业链转变， 由第一产业比重较高的工业模式转向第三产业比重较高的模式。 为保障工业顺利转型升级，某省设立了工业转型升级专项资金， 通过对企业进行事后奖励及事中补助的方式支持工业和信息化产业发展和转型升级项目建设。2020 年，省财政厅出台了《省级工业转型升级专项资金管理办法》，提出“围绕国家和省委省政府关于工业转型升级战略部署， 专项资金主要投向产业优化升级、 支柱产业培育发展、信息化和工业化深度融合、智能制造等若干方向”。 政策主要支持项目类型分为三类，第一类为围绕制造强省战略，主要支持现代化工、新材料、智能装备、节能环保装备、集成电路、智能终端、平板显示、生物医药及医疗器械、大数据及新型智慧城市建设、两化融合及工业互联网、人工智能、智慧健康养老产品等重点领域产业链关键环节重点项目；第二类为围绕技术改造，主要支持钢铁、有色金属、化工、建材、机械、电子信息等传统产业和食品、医药、纺织、轻工等消费品工业“增品种、提品质、创品牌”、工业行业节能、资源综合利用和清洁生产、绿色制造体系、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链管理企业、关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺工程化、产业化、安全生产、防灾减灾、应急救援、公共安全等重点领域项目；第三类为围绕提升企业创新能力， 主要支持制造业创新中心建设、重大科技成果产业化、优秀新产品开发等项目和省级认定的企业技术中心、技术创新示范企业。

（二）政策实施目标

通过政策发展提升制造业企业质量效益、提升新兴领域创新能力、提升两化融合水平，加快工业产业转型升级的步伐。 全面提升工业综合竞争力， 极力促进工业向高质量的方向发展，改善实体经济和工业薄弱的情况，形成未来经济发展的新动能。 2020 年度项目计划投资额253.34 亿元用于奖补304 个项目，预计新建生产线162 条、新型智慧城市云平台建设6 个、新产业新建厂房12 个、危化品生产企业搬迁改造8 家、 技术改造新建生产线19 条、产业创新创业平台及大数据平台建设8 个， 同时带动全省新材料首批次产品销售收入大于1.5 亿元、带动全省首台（套）重大技术装备产品销售收入大于3 亿元、 扶持企业经营收入较上一年度增长、 单位产品生产成本降低率大于8.03%、技术改造投资增长率大于8%、 劳动生产率增速大于20.55%、工业固体废物综合利用率大于73%、 企业研发投入占主营业务收入比重大于1.5%、 规上工业增加值增速大于6%。

二、政策评价目的及思路

（一）评价目的

工业转型升级政策绩效评价旨在以工业转型升级政策整体完成情况为依据，发现工业转型升级政策制定、预算编制执行、政策实施管理、 政策产出及效果达成等方面存在的问题，提出工业转型升级政策目标定位、实施管理完善、政策优化调整、加力增效等方面的针对性建议，为财政政策调整、年度预算安排及执行调整、 资金管理机制持续优化提供参考，促进工业转型升级政策实施与预算管理深度融合。

（二）评价思路

结合评价目的， 本次政策评价主要依据“政策制定-政策实施-政策产出-政策效果”的逻辑路径展开绩效评价，具体思路如下：

1.政策制定方面。 一是考察本政策是否抓住本地区工业转型核心；二是政策制定前期是否对相关产业现状及问题、企业实际需求进行了充分的调研、研究；三是政策目标的设立是否明确、量化，是否具有可实现性；四是与其他同类地区工业转型升级政策对比，分析政策内容的明确性和合理性，包括政策扶持对象是否为实现目标的核心对象、扶持方式是否符合企业实际、扶持标准是否过低或过高。

2.政策实施方面。 一是关注政策是否制定完善的实施方案或实施细则， 对申报材料、申报流程等内容规定是否完整、明确；二是关注是否制定了资金管理制度或办法， 对资金使用范围、支出程序、监督管理及绩效考核等内容规定是否完整、明确；三是关注组织结构分工是否明确， 各单位分工是否明确， 省级、市（区）各相关方职责是否明确，是否能够保障政策及项目的顺利执行；四是关注政策实施过程是否规范， 各级申报、 审核工作是否规范、及时，相关材料是否完整，符合申报要求，反映审核工作执行是否有效；五是关注预算编制以及支出、相关资金支付流程，资金是否足额及时下拨， 资金是否拨付至企业并保障项目顺利实施。

3.政策产出效果方面。 一是关注政策相关产出的情况并分析偏差原因；二是通过宏观经济数据、企业实际财务数据、经营数据等，研判政策对于工业发展是否起到了实际促进效果；三是依据受益企业及审核未通过企业调查的成果，了解企业对相关政策的满意程度、对政策相关条款、扶持力度、扶持方式等方面的意见。

三、评价指标体系的构建

（一）绩效评价指标体系设计思路

评价指标体系的设计依据 “政策制定-政策实施-政策产出-政策效果” 的基本逻辑路径。 其中，政策制定类指标主要针对政策制定的依据、政策目标的合理性以及政策内容的合理性进行设计。政策实施类指标分别针对业务管理、财务管理以及资金投入情况进行指标设计。 政策产出指标主要从项目实施方式出发，考察奖补项目完成情况及项目建设完成情况，确保政策产出符合预期、计划真实可行。 政策效益指标主要从政策重点扶持的三个方向出发， 分析政策实施之后重点扶持方向效益的达成情况， 同时考察政策实施后对工业的综合效益。

（二）指标体系的具体设计

推动工业产业转型升级的政策分为新产业培育、 技术改造升级、 科技创新三个方面， 以这三个政策目标作为工业转型升级政策绩效评估的三个重点方向。 并将三方面的具体项目中抓取产出作为定量指标，结合工业转型升级的实际情况，构建具体的指标体系（见表1）。

表1 工业转型升级政策实施效益评价指标体系

四、政策评价综合结论

总体来说，某省工业转型升级政策促进了工业发展。 但是还存在如下问题：一是政策效果目标未能体现重点方向效益。 政策效益目标设置较为单一，不够细致，对重点方向扶持后的效益达成分解不足。 二是政策内容中项目奖补标准设置不合理，严谨性不足。 奖补标准中存在奖补区间不连续、断档，且部分标准奖补比例不明确的问题；部分奖补标准的设置存在逻辑漏洞，较低奖补区间的项目获取的奖补金额将高于较高档次的奖补金额，标准本身不严谨，存在矛盾。 三是各地区项目管理流程不统一，执行标准不一致，监管机制不健全。 四是政策扶持较为分散，财政资金补助力度对于企业项目建设的引导及扶持有限。 建设类项目补助金额仅占补助项目总投资额的0.68%，财政补助金额较为分散，占比较低。 同时，各建设项目计划完成情况及单位产品生产成本降低等效益达成情况较好， 但实际有部分项目未收到财政拨款，其项目建设情况未受影响。

针对案例分析出的问题以及实际可操作性， 政策扶持方向方面应当分析地方工业短板， 集中财力聚焦工业转型升级重大任务需求，分类确定主攻方向，加大财政投入力度。在保障普惠性政策的同时，加大重点领域、核心产业扶持力度， 对有突出贡献或重大技术突破且可形成引领示范的项目提高奖励金额，集中财力办大事，避免“撒芝麻盐”，进一步提高财政资源配置效率。 二是优化奖补标准， 根据项目类型和项目投资金额制定合适的奖补标准。同时，对现有标准中未明确奖补比例的标准进行明确，设置比例奖补上限，控制奖补金额小于分界值以上的奖补标准。 三是强化项目库建设， 提高项目申报及审批的效率。建议省、市、县加强各级项目库建设，根据工业专项升级发展方向， 增加优质项目储备，并做到常年筛选、滚动储备，做好新年度项目申报的前期准备工作。同时，建议在项目申报审核过程中， 提高申报审核系统的使用率，做好项目库与申报审核模块的衔接，提高项目申报审核效率。 四是建立项目全管理流程。 建议采用企业定期填报及部门抽样核查的方式，加强对项目进度建设和质量的监控。对建设类项目企业定期上报的项目建设进度、资金使用进度等情况进行审核，对发现的问题采取纠偏措施，督促整改。

五、案例小结

培育类型政策涉及多年基础数据统计， 基础数据表设计时应添加填写指南并使用信息化手段提高取数效率。 资金涉及省、市、县财政部门，省、市、县主管部门以及企业，共涉及上百个奖补项目，设计基础数据表时应根据不同主体的职能突出取数重点。

资金管理方面关注预算调整率较大的原因。 项目组根据预算编制情况以及申报指南下发时间分析出，省财政厅在年初预算下达时，并无实际项目奖补计划。 资金下达后，年中至年底由省工信厅下达具体项目奖补计划，各市具体奖补计划与年初下达指标相差较大，各市预算调整比例较大。 具体原因为申报指南下达时间较迟，导致具体奖补计划滞后。 业务管理方面分析的重点主要在于项目筛选的评审标准合理性。 评审标准中缺少具体评分细则及说明，导致专家在评分过程中自由裁量权较大，不同专家在部分项目评审指标中评分相差较大的企业数量较多，且最终项目得分以各专家评分值的平均数计算，影响项目选择的科学性。 效益分析方面考虑跨年度项目存在效益递延的情况，因此应使用现金流及收益率测算模型预估项目投资收益，同时根据数据从宏观角度分析奖补资金为企业带来的实际收益。 分析项目效益时应根据不同项目类型分层考虑，比如奖补专利技术带来的可持续效益较难量化，奖补生产线建设带来的净利润提高率可较为直观地判断效益。