破解全面绩效管理难题的四项举措_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

绩效管理是政府改革的方向，也是难题。从党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，新预算法明确“讲求绩效”原则，再到党的十九大报告提出要“全面实施绩效管理”，都表明了绩效管理的重要性和紧迫性。近年来虽然我国在推进绩效预算管理方面取得了一定成效，但仍缺乏科学的路径和方法，为此笔者认为，应以预算项目绩效管理为突破口，渐进推进绩效管理。

项目绩效管理是“全面绩效管理”突破点

“全面”是对局部、片面或“举例说明”而言的。我们可用两个“全覆盖”来概括全面绩效管理：一是公共部门全覆盖，凡是提供公共服务的部门，包括党政机关、事业单位和社会团体，都应实施绩效管理；二是公共资金全覆盖，凡是接受预算拨款和使用公共资金包括各项财政资金、基金、政策性专项、涉外拨款的组织，都应实施绩效管理。由此，我们可形成全面绩效管理的路线图。如图1表明，它应主要包括部门绩效管理、预算（项目）绩效管理和对下级政府绩效考评三部分，虽然对下级政府考评并非完整的绩效管理，但这是督促下级政府正确、全面履责，向全体居民提供有效服务的重要工具。

图1 全面绩效管理路线图

既然全面绩效管理是公共管理重大改革，我们就应做好两件事：一方面搞好全面规划和顶层设计；另一方面找准突破点，以获得成功经验，形成破竹之势。两者相比，后者可能更要紧。在笔者看来，项目绩效管理应是其突破点。

预算项目绩效管理上的四项举措

当前，各地积极开展项目绩效评价。应当说，绩效评价是绩效管理的重要环节，但它不等于绩效管理，且目前的绩效评价仍存在预算项目过多、过杂以及方法论缺失、绩效指标不给力、评价方法不合理等问题，为此，笔者提出完善预算项目绩效管理的四项举措。

（一）从规范预算项目入手，重建部门预算公式

图2 管理项目与预算项目

项目绩效管理的制度建设应从科学界定预算项目，治理预算项目立项，建立“科学定义，分类管理”机制开始。

一是科学界定预算项目，建立受理标准。项目有管理项目和预算项目之分（图2）。管理项目也称为计划、专案等，它指人们为达成特定目标而设置的行动计划。预算项目是指人们按绩效目标要求和一定标准，从管理项目中遴选出的战略、政策和计划。其中，“一定标准”是包括独立目标、独立预算和专门人员三个条件。独立目标指它应有一个独立的，而不是与其他项目相重合（或部分重合）的经济、军事、社会目标和绩效目标的条件，否则就是其分项目或子项目；独立预算是指它应具备独立的，而不是包含于其他项目预算的条件，以保证实施；专门人员指它应具备项目负责人条件，项目负责人将对项目的实施和绩效负有直接责任。

二是搞好部门预算分类，形成新部门预算公式。“分类管理”属于科学管理，指当我们遇到多管理对象时，必须对它们按性质归类，采用“同类对象相同政策，不同类对象不同政策”的管理方式。可见，预算分类很重要，分类的目的是形成新的部门预算公式。其内容包括：

将部门预算分为ABC三类。即：部门预算=A基本支出预算+B业务费项目预算+ C发展性项目预算（公式1），在公式1中，A+B为部门常规预算，是部门绩效管理对象；B+C为项目预算，是项目绩效管理对象（图3）。

形成三类预算，三种管理模式。其中：“A基本支出预算”属于基本保障预算，在管理上实行按编制、按标准保障。“B业务费项目预算”属于职能保障预算，分为基本业务费、专业业务费项目预算，在管理上实行“总额控制，部门立项，财政核准、部门评价”。“C发展性项目预算”属于发展保障预算，分为事业性、政策性、工程性、综合性项目预算，在管理上实行“财政立项，部门实施，全过程绩效管理”。该分类表明，财政绩效管理重点是发展性项目预算，而业务费项目预算绩效管理应在财政领导下由部门实施，从而形成两个绩效管理层次。

三是以三次评价为标志，开展对预算项目全过程绩效管理。可参考世行的做法，对发展性项目开展以前期、中期和后评价为标志的全过程绩效管理。其中，前期评价既是预算项目立项环节，也是绩效管理环节。在内容上，发展性项目既指本级预算的四类项目，也指财政转移支付专项、基金和PPP项目。

（二）建立预算项目立项和“跨部门预算”制度

一是建立预算项目申报/立项制度。内容包括：先由项目单位提交项目立项建议书，财政进行程序性审查，对不符合预算项目条件的予以退回；符合条件的进入前期评价程序。前期评价通过后进入财政部门的预算项目库。

二是建立“跨部门预算”制度。跨部门预算是部门预算的补充，指应按独立目标要求，将同性质项目指定某一责任部门管理，由其规划并组织相关部门参与，编制统一的子项目预算，实施并承担绩效责任，可有效减少预算项目，治理预算项目重复和碎片化。例如：将行政用房、公务用车类预算项目交给机关事务管理局；为治理对农民多头培训、重复培训乱象，可将此责任交给农委；为治理高产田建设上的“九龙治水”，可将此责任交给国土局。

图5 正态分布下的绩效评分

（三）建立量化评分公式，规范绩效评分方法

量化评分方法指按绩效评价的信度、效度和区分度要求，采用函数公式将各绩效指标的业绩值转化为绩效分值的方法。这在“一对多”评价时尤其重要。利用绩效的相对性特点，笔者设计了四种量化评分方法：

一是历史评分法。指以历史同期数或前三年平均数为基值，采用钟摆原理（图4）和函数公式，按当期业绩值计算绩效分值的方法。当该项指标的业绩值达到历史水平（基值）时，绩效分值为78%；当达到105%时，绩效分值为100%，由此建立计分公式。但业绩值超过105%的，超过部分不再加分，以免“鞭打快牛”。

二是行业平均法。原理相同，但参照对象（基值）为本地区同行业平均水平。不过，因达到行业平均水平较容易，故钟摆原点的分值应设为68%；超过10—12%时绩效分值为100%。

三是目标评分法。业绩值达到绩效目标的，分值为100%，超过的不加分，低于此水平的按比例扣分，直至零分。

四是正态分布评分法。本质上属于行业平均法。在样本较多时，可按正态分布公式计算出统计对象各节点（μ、±σ、±2σ）的业绩值，再按Y=aX+b公式分段计算出各对象绩效分值的方法。如在图5中，我们可设定μ=76分、2σ=100分、-2σ=52分，再计算出各对象绩效分值。

以上方法可按不同对象选用。总之，量化评分方法符合绩效评价原理，具有评分与业绩相关度高、评价透明、评分结果可比、适宜计算机操作等优点。

（四）分类建设项目评价绩效指标体系

绩效指标、绩效目标是绩效管理制度的核心。项目绩效管理的关键是设置包括前期、中期和后期评价的系统制度和指标体系。

一是分类建设前中后期评价指标。虽然我们希望将前期、中期和后评价的指标合一，形成一套体系指标，以简化评价。但由于这三类评价的目标和任务不同（表1），因而该设想并不可行。前期评价属于淘汰评价，其对象是政策、计划等方案，而中期、后期评价是实体评价，宜按政策性、工程性、基础科研、应用研究项目分别设置绩效指标，实施分类评价。总之，在项目评价指标上，应采用以绩效目标为红线，分类建设前期、中期和后期评价指标的方案（图6）。

二是完善项目的前期管理与前期评价指标。前期评价也称立项评价。其制度包括：在管理上，项目单位在申报时应提交附有绩效目标的《预算项目立项建议书》；预算项目的可行性报告；预算项目实施的总方案和分年度方案；以工作量为依据的项目总预算及分年度预算；政府采购计划等文件。以上材料经财政初审符合要求，且前后逻辑一致的，方可进入前期评价程序。在指标建设上，按“统一指标、专家评价”思路设计绩效指标（表2）。

表1 预算项目前期、中期和后期评价的目标差异

图6 预算项目的全过程绩效管理模式

表2 预算项目前期、中期和后期评价的目标差异

注：项目的价值与绩效预期为否决性指标

表3 公共工程类项目中期评价指标(例)

注：“按投资额计算的工程项目变动率”为否决性指标。

此外，在遴选中，为避免“官样文章”和“走过场”，还应建立否决性指标，如“项目的价值与绩效预期”。就是说，评审专家应对该指标独立打分并说明理由，若平均分未通过，将触发否决程序，停止评价并退回材料；若该指标通过，专家将继续对其他指标评分。对总分60分以上的项目，将进入财政项目库。还应建立行政救急机制。行政救急也称“行政例外”，指个别特殊项目可通过行政救急渠道立项，但决策人应对其绩效负终身责任。

三是完善中期评价指标及其管理。中期评价本质上属于过程评价,目的是检查已立项的项目是否按期实施,是否修改变形。其评价结论有“通过”（继续实施）、“不通过”（停止实施、撤消项目）和“有条件通过”（有重大瑕疵，应停下来修改方案，通过后再实施）等。

在管理上，一方面应按政策性、工程性项目等分别建设绩效指标体系。另一方面应设立“否决性指标”和“专家评价意见”。具体包括：对实施单位修改项目的，应按“有利”原则来评价，采用“按投资额计算的工程项目变动率”（工程类）、“按受益面计算的政策变动率”（政策类）等否决性指标。若项目的变动不符合有利原则的，启动否决程序。此外，应将“专家对该政策（工程）的评价”列为开放性指标。有关绩效指标，可参见表3的公共工程类项目中期评价指标。

表4 政策类项目的后期评价指标（例）

注：C2、C3指结合部门特点设置的与本政策相关性最高的部门绩效指标，如部门绩效目标。

表5 公共工程类项目的后期评价指标（例）

注：C2、C3指结合部门特点设置的与本政策相关性最高的部门绩效指标，如部门绩效目标。

四是完善后期评价指标及其管理。后期评价是真正意义上的绩效评价，即结果评价。后期评价指标应体现政策性、工程性、基础科研、应用研究等各类项目的绩效特征，同时，为满足不同项目评价结果的可比性和“一对多”评价要求，应按投入、产出、结果和满意率等建立指标框架，采用量化指标和评分公式；其中，产出与效果类指标应按部门主要绩效指标和项目的绩效目标设置，借以判断其实际绩效价值。后期评价应做到评价结果公开。表4、表5列示了政策类、工程类项目的后期评价指标。