一、引言

回顾过往,中国经济的强劲增长令无数人摆脱了贫困处境,但同时也造成了巨大的负面环境危机,时刻威胁着人类的生存发展。面对资源日益紧张、环境问题频发的现状,党的十八大把生态文明摆在治国理政的突出位置并写入党章;党的十九大提出推进生态文明体制改革并实施最严厉的生态环境保护制度;党的二十大强调站在人与自然和谐共生的高度谋划未来,为建成天蓝、地绿、水净的美丽中国新画卷作出贡献。不难看出,我国生态文明建设在大环境的助推下迎来了繁荣阶段,这背后无疑体现出国家对于生态环境保护的重视和大力发展绿色经济的决心。

图1 2022年环境风险榜A股上市公司数量(单位:家)

环境负面问题与以往我国单纯以经济增长评定政绩的官员考评制度紧密相连[1]。长期以来,GDP和财政收入增长被地方官员看作是反映其政绩的“硬指标”,由此造成“经济发展—资源紧缺、环境恶化—发展受阻”的恶性循环[2]。企业是市场经济的主体,也是环境保护的主体,是环境保护的重要参与者。据《每日经济新闻》发布的“A股绿色周报”显示,暴露环境风险的企业居高不下,生态环境领域违法违规问题频现(见图1),亟须借助政府“绿色审计”监督手段对产业和企业进行强制性“精洗”,解决生态保护市场失灵的问题,赋能企业绿色发展[3]。

党的十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求全面逐步推行领导干部自然资源资产离任审计政策,优化政绩考核指标、增加生态环境效益权重和考核力度,势必会对官员环境治理决策产生影响[4]。与此同时,企业在权衡外部环境监管对内部长远发展的利弊后,优先选择绿色低碳转型的可持续发展道路,形成改善环境表现、提升环境质量的自觉行为。鉴于政府与企业双方在改善生态环境过程中的倾向诉求,本文借助“绿色审计”宏观政策背景,以离任审计试点为契机,探讨政策试点对微观企业环境表现行为的影响,并以此为前提进行作用机制发掘和异质性分析,为充分发挥政府生态治理效能、提升企业环境治理效率、凝聚社会协同治理效力提供有益启示。

本文的边际贡献主要有以下两个方面:第一,聚焦微观企业环境行为,为离任审计的政策效力提供了实证依据。本文从官员政绩观转型视角检验离任审计对微观企业的环境治理效应,将刘文军和谢帮生(2018)[4]、蒋秋菊和孙芳城(2019)[5]、李秀珠和刘文军(2020)[6]对公司财务决策的探讨延伸至环境治理层面,充实了政府“绿色审计”与环境治理领域的交叉研究。第二,通过因果识别揭示试点政策的影响效应及作用路径,为离任审计的制度完善提供了政策参考。本文进一步结合官员环境治理行为对企业环境表现的内在机制进行剖析,在黄溶冰和谢晓君(2022)[7]的基础上,补充了行政干预手段——政府环保补助的实现路径检验,并从企业内外部差异角度考察离任审计对企业环境表现的异质性影响,凸显了政府审计发挥微观环境治理职能的特有优势,对于健全领导干部政绩考评机制、推动环境治理体系现代化具有重要意义。

二、制度背景与文献综述

(一)制度背景

虽然中央政府多次提出并强调转变经济发展模式、大力促进清洁发展、加强环保和生态建设等措施,但是生态环境整治步伐相对迟缓,收效甚微。“十二五”规划纲要中,我国政府明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”的目标,但随之而来的“雾霾”问题却成为破解环境失灵的棘手难题;一场由亚洲开发银行主办、国家发改委和生态环境部官员参与的跨国研讨会上发布《中国环境分析报告》,其中强调虽然中国政府在治理生态污染方面以良性的财政和行政手段为依托,但污染最严重的城市数量仍占据全球十分之七。东部地区的雾霾,儿童血铅中毒,广西贺江铊、镉污染,中石油的水体污染等事件频发不得不让人反思。然而在这一时期,中央政府各项环保法规政策的落实仅作为一项地方官员非经济性考核指标,缺乏具体且有针对性的规定指导,官员环境绩效的评价标准多以主观判断为主,其优劣程度没有一个明确的界限,也难以用精确的数字来衡量,从而无法对地方官员的环保权力和行为起到真正的激励与约束效果。

2013年,党中央和国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明晰领导干部的生态环境保护责任并提出实行离任审计政策,成为“绿色审计”监督的重要制度保障。自此,全国各地都在积极探索开展离任审计工作。2014年山东青岛、湖北武汉等部分地区首批先行试点;2015年颁发《生态文明体制改革总体方案》再次督促领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护义务,并提出在山东胶州、湖南娄底等地区继续执行;2016年试点范围扩大到40个地区并安排18个审计署特派办和32个地方审计机关组织实施。审计试点坚持“问题导向”,边试点、边探索、边总结、边完善,截至2017年,试点项目开展827个,政策波及领导干部1 210人;2018年《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》出台,离任审计由试点转为全面推广;2021年,在总结实践经验基础上,新修订《审计法》明确了离任审计的法律地位。迄今为止,全国共开展离任审计8 400多项,涉及领导干部1.24万余名,该项制度正在推动生态文明建设和绿色发展进程中发挥着不可或缺的重要作用。

(二)文献综述

1.自然资源资产离任审计相关研究

在中国经济快速发展时期,党的十八届三中全会开创性地宣布对地方党政领导开展离任审计,生态环境、自然资源成为评价和考核干部的重要内容。虽然国外尚未有相关的审计工作,但各国为处理区域发展与地方环境管理之间的矛盾冲突,从19世纪起就着手对自然资源领域的相关问题进行研究,以摒弃损害甚至破坏生态环境的经济增长模式,引导企业在追求经济利益的同时重视对生态环境的保护。国外政府和学者在这方面的积极探索与深入研究,为中国更好地开展离任审计工作提供了充分的理论指导和实践借鉴。随着全社会对环境保护和生态文明建设的认识不断深化,离任审计工作在全国范围广泛开展,逐渐成为理论界和实务界探讨的焦点,许多学者已经围绕离任审计的概念、对象、目标以及实施方式等展开了深入的研究。

自然资源资产离任审计,是政府环境审计和经济责任审计有机结合的具体体现,各级审计机关依法对地方官员任职期间管辖范围内水资源、土地资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等重点领域的数量、质量变化情况进行审计[8]。该项审计制度将“经济体检”与“生态体检”充分融合,以地方各级党委和政府官员、各级发改委以及自然资源、生态环境、水利、农业农村等承担资源利用规划与保护的单位领导干部为审计对象,积极揭露资源环境领域存在的重大违法违纪违规问题、严重损毁自然资源资产和重大生态破坏环境污染典型问题,防范经济与生态环境决策风险[9]。利用模糊综合评价法、层次分析法等建立评价指标体系对领导干部任职期间的重点事项履责情况给予差异化评分,判定其有无切实履行自然资源管理责任,实施相应的问责以强化审计整改提升审计成效,为促进我国自然资源资产节约集约利用和生态环境安全筑牢生态屏障[10-11]。

近几年来,有关离任审计政策效应的实证研究文章逐步涌现。在盈余管理方面,因为我国环境污染严重企业多以先污染、后治理的经营思路发展,依靠产业转型升级取得成果来规避离任审计带来的外部环境风险在短期内难以实现,同时也会造成企业会计政策选择的错判,因此离任审计的实施促使企业盈余管理程度显著降低[4]。在税收规避方面,离任审计的监督职能强化了外部环境合法遵循压力,为了维护自身利益不受侵害,企业可能通过大量繁琐且不透明的交易来掩盖不当行为,避税的动机也就因此增加[5]。在融资方面,离任审计向外界传递出公司未来现金流状况不好的信号,加大投资者对企业未来经营情况的不确定性,降低市场对企业盈利能力的信心;同时企业管理当局容易将自身投资无效、掏空等行为归咎于离任审计给公司业绩带来的消极效果,进而导致企业筹资风险和融资成本提高[6]。在绿色创新方面,离任审计实施后企业面临的环境约束力度增大,资源型与重污染型企业更倾向于采取技术创新转型战略实现产业结构升级,进而刺激企业进行更多的绿色创新活动,其直接影响便是企业全要素生产率的提升和市场集中度的提高[3]。在地区环境治理方面,离任审计政策改变了官员政绩考核内容,增加环保的考核权重,将其放在比GDP更重要的位置,在很大程度上遏制官员以环境换政绩的冲动,强化其履行环境治理监管职责,提高管辖区域内环境治理执行效率和效果[7,9]。

从以上文献可以发现大多数学者仍停留在评述离任审计的规范研究范畴,以离任审计的内涵、要素和方法等基本理论为主,对其政策作详细解读;以离任审计的结果运用为辅,对其适用范围作深度剖析。尽管学术界对离任审计研究工作的脚步方兴未艾,但仅有少数学者实证检验该项制度是否影响微观企业行为,尤其是在离任审计工作逐步常态化的现实环境中,这一新型“绿色审计”制度实施如何影响企业环境表现的探讨还屈指可数。

2.企业环境表现相关研究

现有对企业环境表现影响因素的研究大多从企业内外部环境的角度展开。

在企业内部治理机制层面,公司治理能够协调企业与所有利益相关者之间的利益关系,企业内部治理主体涵盖股东大会、董事会、监事会以及管理层,他们的环保理念将直接影响公司环保策略的制订和执行,并对公司的环保行为产生影响。其中,规模较大的董事会能够吸纳更多具有不同专业能力、经验的董事指导环境管理实践,有利于提升企业环境绩效[12]。管理层团队异质性,如教育水平、职业背景和财务状况等,都会不同程度影响公司的环境表现,因此,通过薪酬激励的方式可以促使高管积极进行环境管理来减少污染物排放,从而提高环境绩效水平[13]。此外,现有研究已经开始将公司内部治理活动扩展至企业文化视角,发现绿色企业文化有助于减少组织内部的环境问题[14],党组织的“交叉任职”和“双向进入”均能够有效提升企业的环境绩效表现[15]。

在企业外部治理机制层面,政府的环境治理能够有效降低企业污染排放,对环境违规行为的执法处罚为企业改善环境治理提供负向激励[16]。社会公众监督也能有效地解决政府和企业之间的信息不对称问题,更多的社会公众群体参与可以提高企业的环境绩效水平[17]。此外,企业环境治理行为不仅受到政府制定的环保法律法规等正式制度的限制,还受到习俗、惯例、规范、文化以及意识形态和价值观等非正式制度的制约[18]。

在上述影响因素中,政府强制性压力是企业采取环境管理实践的核心驱动力,现有文献集中于探讨环保立法、环境执法监督等政府行为的影响,对政府环境审计重视不够。与上述环保措施相比,离任审计作为“绿色审计”制度的创新性成果,其强有力的政治监督和经济监督职能更有利于推动审计成效的发挥,理论上可弥补其他环境监管手段的不足和缺陷。因此,本文基于离任审计试点的准自然实验,旨在探索政策试点如何赋能微观企业的环境表现,并以此为前提进行作用机制发掘和异质性分析,以期对贯彻落实离任审计政策、有效提升政府和企业在环境治理方面的责任意识和工作效率,推进生态优先、绿色低碳的经济高质量发展进程提供有益参考。

三、理论分析与假设提出

改革开放后的很长一段时间里,中国政治体系中存在着这样一个规则:围绕GDP增长展开官员晋升比赛,其中优胜者获得晋升,在现实中称之为“官员晋升GDP锦标赛”模式。这种以资源的高消耗和破坏生态环境为代价换取GDP的增长,使环境保护为经济增长让路的发展模式严重违背以人为本的科学发展观,已经成为制约中国经济和社会可持续发展的重要因素。对于地方官员来讲,“晋升锦标赛”使得政府看重招商引资等直接与经济发展相关的工作,侧重经济发展速度的“强激励”,衍生明显的粗放发展方式以及较为严重的资源浪费和环境污染问题,再加上官员对于管辖区域内环境治理意愿不足,更加重企业的环境污染动机[1]。为改变以往经济发展的不健康增长方式,实现“绿水青山”和“金山银山”并重,离任审计应势而生。这一政策的制定出台标志着以GDP高速增长为主的晋升考核机制已难以为继,而是大幅增加环境保护的权重,突出生态环境保护指标考核,倡导绿色GDP发展,倒逼领导干部转变经济发展方式、推动生态文明建设,踏上人与自然和谐共生、经济与环境协调双赢的可持续发展之路。离任审计制度的建立,填补了以往生态环境领域的欠缺,有助于推动地方政府更好地履行生态环境保护职责,通过发挥约束效应和激励效应提高政府环境治理效能,从而改善其环境表现。具体逻辑关系如图2所示。

图2 研究假设逻辑关系图

(一)约束效应:政府强制监督手段

以监督为主的政府干预将行业法律法规视为制度遵循,对有不良行为的企业进行问责惩戒,并对其他公司起到震慑作用。离任审计制度发挥约束效应的原因在于加强环境规制监管,以法律法规、政策标准等强制性手段迫使地方官员切实履行生态环境受托责任,提高企业环境违法成本,督促企业严格落实生态环境保护主体责任,改善企业环境表现。

一方面,在政治晋升锦标赛理论下,地方官员政绩表现与辖区企业绩效休戚与共。在先前的官员晋升GDP锦标赛模式下,领导干部为获得职位晋升所必须的政治成本,通常把自身任务目标强制分摊至所在地区的企业层级;为促进经济发展,常常采取“先污染、后治理”的环境治理手段,甚至以牺牲环境为代价换取经济增长。而企业为获取发展所需的政治资源也离不开政府的支持,当企业利益与官员权力出现矛盾和冲突时,企业不得不屈服于领导干部的政绩思维,“利益捆绑”现象、以金钱与利益相维系的政商关系层出不穷。离任审计政策的实施改变了领导干部的政治晋升依据,而且相关制度规定对造成资源环境生态严重破坏的官员行为记录在案,实行终身追责。所以,为谋求政治晋升或者逃避问责的地方政府官员必然会加大对其管辖范围内企业的环境监管力度,加大企业的外部监管制度压力,促使企业实施环境友好行为,改善环境表现。

另一方面,从组织合法性理论看,离任审计加强了重污染企业的监督性质合法要求,促使企业为减轻环境规制监管压力而谋求可持续发展道路。在当地政府官员承受着离任审计问责压力的情况下,会有强烈动机加大管辖范围内的环境管理力度,制约企业不合法行径,促使企业自觉进行内部环境合规管理。“波特假说”提出适当的环境管制可以刺激企业采取技术创新提高生产率和竞争力,从而抵消外部环境成本。离任审计带来的环境监管压力增加能够激发企业转型意识,引导企业通过“创新补偿”效应与“学习”效应推动自身环境表现水平的提高。因此,为满足政治合法性要求,企业更可能积极提升环境表现,打造良好企业形象,减少外界对企业有关环境污染的负面预期,增强外界对企业绿色发展的信心,以得到政府认可,改善外部政治环境,提高企业环境合法性。

(二)激励效应:政府激励引导手段

以激励为主的政府干预主要由财政部门发起,对企业进行政策扶持或奖赏补贴,发挥政策引导作用支持地方经济绿色高质量发展。离任审计制度发挥激励效应的原因在于加强政府政策性扶持,完善生态环境监管考核体制以推动地方官员切实履行生态环境受托责任,以营商环境优化、环保补助和税收优惠等软硬手段并施,鼓励企业加大环保投入支持生态文明建设事业,改善企业环境表现。

一方面,从政府审计理论看,离任审计以强化领导干部对生态环境的保护责任为目的,不仅是对“人”的审计,也是对“事”的审计,能够体现出政府审计监督的强制性与独立性[19]。离任审计可通过事前预警和事后追责“双线监督”形式,更好发挥审计工作的预防、揭示和抵御功能,对地方官员的经济发展决策予以规范,从监督上制约地方官员盲目透支环境、超前开发资源的不合法行为,进而为所在地区企业创造一个相对稳定的营商环境,以防止因“一刀切”式治理而导致的超额环境成本。同时,离任审计主要是由政府审计机关组织的,其独立于其他政府部门。面对地方政府与环保部门合谋制造虚假报告、与统计部门串通伪造统计资料以糊弄上级部门调查的情况,离任审计可凭借执行过程中的超然独立性制约地方政府在环保方面的不合法行为,从而更好地发挥生态环境保护的监督和鉴证作用。因此,离任审计更能凸显政府审计的监督功能和独立性,促使地方政府更加关注辖区生态资源和环境保护工作,优化企业外部营商环境,让企业能够真正投入到清洁生产和绿色转型发展中去,引导企业提升自身环境表现水平。

另一方面,在组织合法性理论下,离任审计加强了重污染企业的激励性质合法要求,驱动企业为追逐环保经济补助、放松融资约束政策而谋求可持续发展道路。当地政府可能为了加强对污染企业的控制,试图通过经济补助手段诱使企业主动改善高排放、高污染的现实局面,主要体现为政府为支持地区产业绿色低碳转型而无偿提供的财政拨款,在一定程度上缓解企业转型升级过程中财务紧张的压力。其中大量涉及节能改造、循环经济、资源保护等项目补贴,完善稳定普惠的产业技术升级政策,保障企业满足政治合法性要求的持续性。地方政府不但可以通过财政补贴等方式鼓励企业进行绿色研发和技术升级,推动企业向绿色可持续发展转型,还可以对企业的环保软硬件购置和环保设施建设进行直接的财政支持,缓解企业因治理环境污染而资金负担过重,引导企业形成由环保倒逼发展转向激励发展的体制机制,激励企业加强污染前端管控,从源头控制污染排放问题,助推企业环境表现水平大幅提升。

基于以上分析,本文提出如下假设:

H:其他条件不变,自然资源资产离任审计能够提升重污染企业的环境表现水平。

四、研究设计

(一)样本选择与数据来源

根据离任审计试点工作的实施情况(具体统计见表1),本文选取2011—2021年沪深A股上市公司为研究对象,以试点城市重污染行业上市公司为实验组,试点城市其他行业及非试点城市企业为对照组,将实验组和对照组样本开展离任审计前后的环境表现水平进行对比。

表1 离任审计试点情况

为了搜集离任审计的试点数据,本文利用网络搜索引擎从审计署、各地区审计局(厅)及人民政府等信息公开网站,通过输入“城市名称+领导干部自然资源资产离任审计/自然资源资产离任审计/离任审计”逐一查找审计试点实施的具体情况。企业环境表现各维度的量化数据来自CSMAR数据库,并通过各地区环境保护厅(局)网站以及上市公司对外发布的报告等渠道进行补充完善。城市特征数据通过《中国城市统计年鉴》进行搜集;政府环境监管数据来源于公众环境研究中心(IPE)整理的企业监管信息,政府补助和其他财务数据来源于CSMAR数据库。本文在回归之前对连续变量做上下1%的缩尾处理,并通过Stata 16.0进行数据整理和结果分析。

(二)模型设定与变量定义

双重差分法(DID)是一种常用来评估政策效果的分析方法,但是由于存在着很多复杂的因素干扰,例如地区异质性以及同时期的相似政策,这些仅使用双重差分难以排除,会对最终结果的准确性造成影响。本文借鉴任胜刚等[20]的研究,尝试使用三重差分模型(DDD)以处理上述因素的干扰。具体而言,以试点城市重污染型行业上市公司作为实验组,非重污染企业作为对照组的第一组,再以非试点城市的全部企业作为对照组的第二组。由于非试点区域内的企业基本上不会受到试点区域的政策影响,因此可以排除其他不确定因素的影响,对试点区域离任审计的政策净效果进行精确衡量。构建模型如(1)式所示:

CEPit=α0+α1Treatit×Timeit×Industryit+α2Controlsit+δ+θ+εit

(1)

其中,被解释变量CEP为i企业t时期的环境表现分数,反映企业环境治理水平的高低。首次提出环境表现一词的是美国经济优先权委员会(1972),其根据社会环境和企业实际构建13个层面的指标评价企业的综合环境表现。目前我国尚未有公认的专门衡量企业环境表现的指标数据。在此基础上,本文参照沈洪涛等[21]运用层次分析法(AHP),从污染防治、环境管理、社会影响三个维度的8个指标更为全面地评估企业的环境表现水平,根据环境保护部等四部委2013年印发的《企业环境信用评价办法(试行)》(以下简称《办法》)构建指标体系。在采用AHP法时,利用《办法》中提供的“企业环境信用评价指标及评分方法”来判定各项指标的重要性并进行排序,相对于惯用的专家打分法而言评价结果更具科学合理性。但鉴于《办法》中纳入环境信用评价范围的主要是污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的重污染企业(1),为了使指标体系能同时评价非重污染企业,本文借鉴龙文滨等[16]在原有评价基础上修改“污染物排放达标”“固体废物处理处置”和“清洁生产审核”的量化原则(2)。若样本为非重污染企业,直接取1,以便更加贴合非重污染企业的真实环境表现情况。评价指标体系的具体维度、定义、赋值标准和权重如表2所示。

解释变量中Treat为城市虚拟变量,试点城市等于1,非试点城市等于0;Time为时间虚拟变量,离任审计试点当年及之后等于1,否则等于0;Industry为行业虚拟变量,重污染型行业等于1,其他行业等于0。其中交乘项的系数α1能够表征出实验组样本在试点实施离任审计后,其环境表现的变化情况。若系数显著为正,表明随着离任审计的不断开展,实验组样本企业的环境表现得到明显改善,假设成立。Controls为一系列控制变量,本文借鉴之前的研究,分别控制了企业特征和城市特征两方面。在企业层面,控制如下变量:公司规模(SIZE)、净资产收益率(ROA)、资产负债率(LEV)、营业收入增长率(GROWTH)、总资产周转率(TAT)、股权集中度(TOP1)、董事会规模(BZ)、监事会规模(SZ)、独董占比(IDR);在城市特征方面,控制如下变量:地区市场化程度(MARKET)、GDP水平(GDP)、第二产业比重(GDP_S)、GDP增长率(GDP_G)。另外,δ和θ分别表示年份、行业固定效应,εit为随机扰动项。变量的具体定义见表3。

表2 企业环境表现得分指标体系

表3 变量定义表

五、实证结果

(一)描述性统计

首先对本文的主要变量进行描述性统计,分析结果如表4所示。可以明显看出,样本企业的环境表现(CEP)均值是0.143,标准差是0.135,最小值是0.023 8,最大值是0.857,意味着企业环境表现整体水平稍低,不同企业个体之间差距较大,促使企业切实履行环境责任刻不容缓。控制变量列示中,企业规模(SIZE)的最大值与最小值相差9.59,标准差达到1.045,样本公司规模差距悬殊。资产负债率(LEV)的均值与中位数相差不多,说明样本企业的负债水平和风险程度处于合理范围内。董事会规模(BZ)在8～9人左右,监事会规模(SZ)在3～4人左右,契合证券市场要求。其余控制变量无明显异常。

表4 描述性统计结果

(二)均值差异检验

表5是将所有的观测样本按政策实施前后分类,对企业环境表现(CEP)进行均值差异的显著性检验。结果显示,离任审计实施后企业环境表现均值有所增加,且这一差异在1%的水平上显著。这一结果初步说明了离任审计的实施有利于提升企业环境表现。

表5 单变量均值检验

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%显著性水平下显著,下同。

(三)基准回归结果分析

前文单变量检验可以粗略看出离任审计试点对企业环境表现有着正向促进作用,但未控制其他因素的影响,结果可能不可靠。因此本文接下来构建三重差分模型进行实证检验。表6报告了离任审计与企业环境表现的基准回归结果。第(1)(2)列的回归结果不包含控制变量,交乘项Treat×Time×Industry的回归系数均显著为正;第(3)列为包含所有控制变量的回归结果,模型的拟合优度明显上升,且回归系数在1%的显著性水平上是正的,意味着离任审计试点的实施促使企业提高自身环境表现,以上回归结果验证了本文的假设。可见,离任审计发挥着环境污染治理监管作用,迫使企业为满足政策的强制性约束进行战略调整,增加治污减污技术创新投入,转变生产模式,向产业绿色转型升级靠拢,具体表现在改善自身环境表现以谋求可持续发展。

(四)稳健性检验

1.平行趋势检验

双重差分模型的有效性建立在实验组与对照组平行发展的基础上,也就是在离任审计政策开始执行前,要求实验组企业与对照组企业在环境表现方面具有相同的发展趋势。为此,本文参考陈运森等[22]的研究,设定模型实证检验离任审计试点的动态效应。以政策试点当年为基期(Current),分别在各自基期的基础上提前3年和滞后6年生成一系列虚拟变量Pre-3、Pre-2、Pre-1、Post1、Post2、Post3、Post4、Post5、Post6。根据模型(2)的设定,进行平行趋势检验。

CEPit=

(2)

如表7所示,政策实施前的试点虚拟变量交乘项系数值偏小且不显著,说明政策发生之前,实验组与对照组在环境表现上无显著差异,满足平行趋势假设。进一步从动态效应来看,在政策实施当年试点虚拟变量交乘项系数不显著,但之后交乘项系数显著为正并持续上升,意味着离任审计试点初期效果不明显,但随着政策的深入开展离任审计发挥出长期改善企业环境表现的政策效应。

表6 多元回归结果

表7 平行趋势检验结果

图3 倾向得分匹配前后标准偏差检验

2.安慰剂检验

离任审计改善企业环境表现的政策效果是否被其他随机性因素所干扰尚不可知。为消除其他可观测或不可观测因素的干扰,本文重新设定虚拟试点时间为2012年,并以2011—2013年为样本观测区间。如果虚构的政策时间的估计系数是不显著的,那就说明除去离任审计政策的冲击,实验组和对照组样本的环境表现的变动趋势的确是不存在系统性差异的。检验结果如表8列(1)所示,交乘项Treat×Time×Industry的回归系数不显著,表明本文的回归结果不受时间等其他因素的干扰。

3.PSM—DID检验

由于本文研究样本和变量的选择都不是随机的,因而产生的选择性偏差可能会对离任审计影响企业环境表现的政策效果造成内生性干扰。所以,本文进一步使用倾向值评分匹配法(PSM)予以解决,构造一组在企业基本特征和财务状况上非常趋近已试点实施离任审计城市的企业对照组,采用协变量1∶1最近邻匹配法,协变量包含本文设定的全部控制变量。图3是倾向得分匹配前后的标准偏差检验,可以发现在未进行PSM时,实验组变量明显不同于对照组,两者差距较大;执行PSM操作后,两组协变量的分布基本区域一致,标准偏差均小于5%,达到了进行倾向值评分匹配的目的。

接下来,继续利用PSM后的样本进行回归分析,并将回归结果与基准回归结果进行比较。表8列(2)是调用PSM样本回归后的结果,交乘项Treat×Time×Industry的回归系数为0.025,在10%的水平上显著为正,说明上文的回归结果具有稳健性。

4.排除同期政策干扰

离任审计试点期间,中国还提出了其他生态环境保护措施以促进相关部门或单位生态环境保护责任的落实。其中,中央环保督察组在2016年对内蒙古等8个省(自治区)、2017年对湖北等7个省(市)实施全面督查,督察巡视时间与审计试点期间存在重叠,可能造成估计结果错误。因此,本文选择2011—2016年为研究窗口期,并删除中央环保督察组于2016年进驻省份的企业样本,进一步验证基准结果的稳健性。回归检验的结果如表8列(3)所示,审计试点对企业环境表现仍然具有正向积极影响,表明上文的回归结果是稳健的。

5.增加控制变量

相关研究表明,地区经济发展和生态环境保护会受到政府官员不同内在特征的影响[11]。因此,本文在控制变量中增加试点城市市长个人特征变量,具体包含年龄(Age)、学历(Education,本科及以下则取值为0,硕士取值为1,博士取值为2)和任职时间(Tenure),以此进一步检验基准回归结果的稳健性。结果如表8列(4)所示,交乘项Treat×Time×Industry的回归系数值为0.047,在5%的水平上显著,说明离任审计政策对企业环境表现的促进效应依然存在,与本文研究结论一致。

(五)进一步分析

作为一项“激励约束型”环境政策工具,离任审计增加了政府官员的环保考核压力,处于其管辖范围内的高污染行业企业自然成为当地政府重点管制的目标,因而这些企业试图通过改善环境质量来满足地方政府的要求。基准回归结果已然表明,离任审计试点明显改善了辖区内重污染企业的环境表现水平。但这并不能完全断定离任审计政策带来的正向效果到底该归因于地方官员在“绿色审计”制度下的短效环境干预惯性行为,抑或是政府领导干部真心实意的长效环境治理措施的彰显。鉴于以上困惑,在进一步分析中值得推敲的是,在离任审计改善企业环境表现过程中,不同政府干预手段的作用机制如何?离任审计对微观企业环境表现的改善效果是否存在异质性影响?

表8 稳健性检验结果

1.作用机制分析

图4 “绿色审计”进一步分析思路图

离任审计制度的确立,“督政”的同时也在“督企”。面对离任审计试点所带来的环境治理压力,地方政府倾向于通过企业这一污染主体解决生态环境治理失灵问题,采取积极措施改善企业环境绩效,激发企业绿色创新活力,推动企业绿色发展进程。总体而言,地方政府的干预行为带来的作用机制包括“约束效应”和“激励效应”,前者主要是颁布地方环保规章、增大监管处罚力度等行政手段,后者包括政府补助等经济手段。

(1)基于政府环保监管的约束效应

离任审计可通过地方政府强制性监管增加企业外部环境治理压力,促使企业为迎合地方政府官员晋升利益需求而改善原有环境表现,提升自然资源利用效率、降低环境污染,从源头上进行污染防治。本文选择“城市污染源监管信息公开指数”(HIPI)衡量政府环保监管水平,并通过模型(3)、模型(4)与模型(1)验证政府环境监管的中介作用。模型及具体检验步骤如下:

HIPIit=γ0+γ1Treatit×Timeit×Industryit+γ2Controlsit+δ+θ+εit

(3)

CEPit=μ0+μ1Treatit×Timeit×Industryit+μ2HIPIit+μ3Controlsit+δ+θ+εit

(4)

表9是中介效应检验的回归结果。表9列(1)显示,当HIPI对CEP回归时,回归系数为1.549,在1%水平上显著,说明政策实施以后,试点城市企业受到政府环保监管的力度加大。表9列(2)显示,Treat×Time×Industry的系数为0.042,在1%水平上显著,HIPI的系数为0.000,在10%水平上显著。与此同时,γ1×μ2和μ1同号,均为正。同时使用Bootstrap检验法后的95%置信区间为[0.000 045 2,0.000 824 4],不包含0,可见在离任审计实施和企业环境表现提升之间存在由政府环境监管水平引起的部分中介效应。

(2)基于政府环保补助的激励效应

离任审计可以促使政府以向企业提供补助资金的方式缓解产业转型升级过程中所面临的融资约束难题,提升企业承担环境责任的积极性,以提高自身环境表现水平。本文基于企业财务报表附注的政府补助详细数据,通过手工筛选含有“环保”“节能”“除尘”等词语的项目组成政府环保补助原始数据,并利用模型(5)、模型(6)与模型(1)验证政府环保补助的中介作用。模型及具体检验步骤如下:

SUBit=ρ0+ρ1Treatit×Timeit×Industryit+ρ2Controlsit+δ+θ+εit

(5)

CEPit=σ0+σ1Treatit×Timeit×Industryit+σ2SUBit+σ3Controlsit+δ+θ+εit

(6)

表9是中介效应检验的回归结果。表9列(3)显示,当SUB对CEP回归时,回归系数为0.006,在1%水平上显著,说明政策实施以后,试点城市企业获得政府环保方面的补助增多。表9列(4)显示,Treat×Time×Industry的系数为0.028,在1%水平上显著,SUB的系数为0.003,不显著。针对SUB进行Bootstrap检验后的95%置信区间为[-0.000 120 4,0.000 044 1],包含0,也不显著。可见在离任审计实施和企业环境表现提升之间不存在由政府环保补助水平引起的中介效应。

综上,离任审计的实施显著提高了地区环境监管水平和环保补助力度,但实证检验结果则是仅环境监管水平带来的约束效应起到了中介作用。也就是说,当面对离任审计带来的环境考核与问责压力时,地方政府官员更倾向于不断加大环境监管力度,给予试点地区企业一定的制度压力和市场压力,迫使企业在追求利益的同时注重环境保护,以环境质量改善为核心,在节能、降耗、减污、增效方面深挖潜力,持续提升自身环境表现水平,实现企业绿色可持续发展。

2.异质性分析

(1)外部环境异质性

政府审计是在内外部环境共同制约下的动态治理过程[23]。面对不同的外部监管环境,离任审计对环境污染的治理作用也存在差异。根据《中国审计年鉴》公布的资料,2014—2017年中国审计人员总量分别为97 289人、99 887人、100 557人、103 348人,被审计领导干部总数分别为31 063人、35 044人、38 667人、39 664人。可以看出政府审计的投入力度逐年增加,审计强度逐年提升,而企业所在地区离任审计强度越高,代表外部审计环境越严苛,审计机关开展的审计工作范围越广、覆盖面越全、审计结果的运用也更充分。在面临高强度的离任审计时,从上而下的压力会促使地方官员加强对辖区内企业环境治理行为的重视,更积极主动地落实离任审计政策、更好地发挥离任审计效果。另外,媒体在影响社会舆论和公众行为方面占据主导地位,通常企业披露的相关信息会由媒体新闻报道出来,而缺乏有效环保管理的企业更容易得到媒体的青睐,曝光其负面信息以博人眼球。为回应公众对环境的关注、避免政府监管处罚,企业必然开展绿色公关,公开环境信息、优化披露质量,以此塑造绿色形象。

对于审计强度(Intensity),借鉴李兆东和郭磊的研究[24],使用地方审计机关“应上缴财政、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道资金以及应调账处理金额之和与被审计单位个数的比值”来衡量(3)。根据样本企业所在地审计强度的中位数划分为低、高两组分别进行回归,表10报告了检验结果。在审计强度高的样本中(Intensity=1),Treat×Time×Industry的回归参数在10%的水平上显著为正;在审计强度低的样本中(Intensity=0),Treat×Time×Industry的回归参数不显著。这表明离任审计政策促使政府加大对企业的环境监督约束,在审计强度高的地区对企业环境表现产生更显著的治理效应。

表9 作用机制检验结果

对于媒体关注度(Media),考虑到数据的适用性以及获取的可行性,使用中国上市公司财经新闻库数据,将新闻报道次数作为媒体关注度的代理变量,即报道中包含的企业新闻数量越多,媒体关注度越高。根据样本企业新闻报道总量的中位数划分为低、高两组分别进行回归,表9报告了检验结果。在媒体关注高的样本中(Media=1),Treat×Time×Industry的回归系数在1%的水平上显著;在媒体关注低的样本中(Media=0),Treat×Time×Industry的回归系数在10%的水平上显著。这说明离任审计政策主要对媒体关注度高的企业环境表现产生更显著的治理效应。

(2)内部环境异质性

企业能否积极支持国家政策并做到贯彻执行,除了受到来自外部宏观环境的压力之外,还涉及企业的内部管理机制。一般情况下,拥有良好内部控制环境的企业具备较强的自我管理能力,在战略部署、组织运营、资金管理、报告可靠性等方面比内控存在缺陷的企业表现更好,因而在面临离任审计带来的政府行政监管压力骤增时,内部控制水平高的企业更擅长审时度势,懂得主动提升企业环境质量积极配合地方政府的治理决策,改善自身环境表现的同时赢得政府的信任。另外,天然的产权联系使得国有企业与政府的关系更为紧密,国企管理者会因政治晋升诉求,对国家的绿色环保号召作出积极响应,对上级政府的环境治理要求作出积极回应,强化当地环境治理效率的提升,争做环境治理工作的“先行者”“领头人”。所以,为了扩大地区环境保护的群体,更好提高地区环境质量,政府官员将调配更多时间和精力到非国有企业上,加强对其环境污染风险的管理手段,试图从环境治理能力不足的非国有企业群体寻求创新、谋求突破。由于非国有企业在成立初期以利益为导向的观念使得污染问题严重,为了缓和与政府之间的关系,获得政府的政策支持和资金补助,此时面对地方官员的环境管制需求,不得不转变生产方式,积极向国有企业的环保模式靠拢,对外传达更丰富的环境信息,展示自身优异的环境表现。

表10 外部环境异质性结果

对于内部控制水平(IC),以迪博内部控制指数作为企业内部控制水平的衡量指标,依据样本企业内部控制指数得分中位数划分为内部控制水平低、高两组分别进行回归,以此考察不同内部控制水平下离任审计对企业环境表现的影响。表11报告了检验结果。在内部控制水平较低组(IC=0),Treat×Time×Industry的回归系数不显著;在内部控制水平较高组(IC=1),Treat×Time×Industry的回归系数显著为正。这说明离任审计政策主要对内部控制水平高的企业环境表现产生更显著的治理效应。

对于产权性质(SOE),根据企业实际控股方是否为国家单位划分样本为国有和非国有两组,表11报告了检验结果。在非国有企业样本组(SOE=0),Treat×Time×Industry的回归系数在1%的水平上显著为正;在国有企业样本组(SOE=1),Treat×Time×Industry的回归系数不显著。这表明离任审计政策主要对非国有企业的环境表现产生更显著的治理效应,非国有企业为了树立更好的形象,相对于国有企业会更为积极地改善自身的环境表现。

六、结论与建议

良好的生态环境是人类赖以生存的根本,绿水青山就是金山银山。在党和国家高度重视生态环境保护的时代背景下,开展领导干部自然资源资产离任审计成为践行“绿色审计”监督的关键制度保障。本文基于离任审计分阶段展开试点工作这一外生政策冲击,构建三重差分模型(DDD)进行实证检验,从微观企业视角考察离任审计对试点地区企业环境表现水平的影响。研究显示,离任审计显著改善了试点城市企业的环境表现水平,地方领导干部为尽可能规避离任审计政策实施带来的负面影响,通过加大环境监督执法力度,对企业不执行环境改善、违反建设项目环境保护制度等造成生态破坏的行为严格查处,倒逼企业增加污染治理投入,采取积极措施改善自身环境表现。机制检验结果发现,在审计试点影响企业环境表现的过程中,政府环境监管起到了部分中介效应,意味着试点期间地方政府加强环境监管力度是企业提升自身环境表现水平的可能作用机制。分组回归研究表明,离任审计还受到不同内外部规制环境的影响,具体表现在试点地区审计强度越大、媒体关注度越高,离任审计对官员逃避责任或乱作为的约束力越强,地方政府官员对辖区环境治理动机越明显,企业环境表现水平提升越显著,以便于回应公众对环境的关注、避免政府监管处罚;企业内部控制水平越高,对政府行政监管压力骤增的反应更迅速,离任审计的实施对企业的环境治理效应越显著;地方领导干部为扩大环保督促范围以便更好改善辖区内环境质量,倾向于付诸时间和精力在环境管理成绩相对落后的非国有企业身上,促使企业采取积极的环境治理措施,提升非国有企业的环境表现水平。

表11 内部环境异质性结果

离任审计工作从2018年开始由试点正式进入全国推广阶段。在经济新常态背景下,离任审计折射出官员政绩考核方式的“绿化”现象,为了督促各级政府官员切实履行生态环境保护和监督责任,调动企业提升治理环境污染的积极性,在“绿色审计”中书写生态文明建设高分答卷,结合上述研究结论,提出如下政策建议。

(一)夯实自然资源资产离任审计问责机制,发挥政府生态治理效能

离任审计作为一项长期有效的生态问责制度,通过强化地方政府及官员的环境治理责任以达到化解微观企业环境污染风险的效果,责任追究主体向决策机构转变,强调“党政同责、精准追责”,确保权责一致、责罚相当。本文的研究表明,离任审计政策能够激发地方政府官员改善辖区企业环境表现的动力,在日常行政管理和行政执法中落实生态领域的保护职责。因此,本文建议在离任审计问责机制方面进一步做好顶层设计,逐步推进离任审计的常态化和制度化,充分发挥离任审计的震慑力,强化官员晋升机制与绿色发展业绩的绑定。同时,为防止环境污染和生态破坏事件持续发生,审计工作必须严格落实“行为后果”双重追责机制,通过显性化政府官员在生态环境领域的责任红线对无视生态环境盲目决策、造成严重后果等行径从严追责,同时担任生态环境监管职务的工作单位、纪检监察机关、组织部门之间需相互配合,形成各级机构分工协作、共同负责的闭环追责系统,确保对生态环境损害行为“零容忍”。

(二)筑牢自然资源资产离任审计监督防线,提升企业环境治理效率

政府治理工作的原则就是要统筹兼顾,既要考虑企业对当地经济发展的贡献,又要加强对企业的环保监督力度,实现地区经济效益与生态环境齐头并进,从而为国家生态文明建设提供有力支撑。本文的研究表明,面对离任审计带来的环境治理和经济发展双重考核标准,地方政府官员更倾向于强化环境监管执行力度,从而提高辖区内企业的环境表现要求。因此,本文建议继续加强环境法律制度的建设,对于绿色环保和节能减排表现较好的企业,要给予相应的政策优惠和奖励支持;对于违法违规排放表现较差的企业,应取消污染处罚“天花板”上限,增加违法处罚金额,实施按日连续处罚,借机揭露和警醒严重污染生态环境的单位和个人,引导和督促企业主动担起环保主体责任,及时改正环境违法行为。同时,受国家宏观审计政策的驱动,企业应加快发展方式和生产方式绿色低碳转型,将环境保护目标纳入长期企业战略,增强自身环境治理责任意识,自觉履行环境保护义务,持续增加绿色创新投入,推行清洁生产,以绿色高新技术作为力量支撑提升自身的绿色技术研发和创新能力,以达到政府和公众对其环境合法合规的要求,因而获得更大的竞争优势。

(三)拓宽自然资源资产离任审计公开渠道,凝聚社会协同监督效力

国家审计与公众受托责任相伴而生,审计机关有义务及时向社会公众报告审计结果,接受社会公众、同行和相关部门的监督和评价。研究表明,地区审计力度和媒体公众的参与对离任审计在微观企业层面发挥环境治理效应起到了重要的作用。尽管我国在离任审计方面已做出卓有成效的探索,但从审计结果报告数量和内容上看,远没有达到社会所期望的水平。因此,本文建议加大离任审计结果公开通报力度,科学系统谋划离任审计结果对外公开工作,进一步拓宽审计结果公开范围;同时环保部门也需要主动公开政府环境信息,做好地区污染物排放情况的定期公布工作,健全公众环境监督和反馈机制,搭建社会力量参与环境监督的立体平台,特别是充分发挥新闻媒体的传播优势,提高基层群众参与的便捷性,以便更好地引导和激励社会公众参与环境保护与环境治理,打造基于“政府—企业—社会”三方主体协同参与的环境治理模式,在有效激发公众参与生态治理权利意识的同时充分发挥审计方与社会方的双重监督合力作用,确保审计查出问题整改及时、到位,以改善企业环境表现为落脚点,共建生态文明美丽中国。