一、问题的提出

为促进房地产市场回归有序、理性，我国政府连续发布多条政策。2020 年8 月，监管部门发布“三道红线”政策；2021年《民法典》实施后，有关房产所有权、居住权等新规进一步促进了“住房保障体系和住房市场体系”长效机制的落实；2022年“两会”政府工作报告中再提“房住不炒”，坚持租购并举。在宏观政策导向下，“炒房”现象得到明显抑制。但房地产市场是消费市场与金融市场相结合的特殊经济领域，房地产企业具有资金密集型特点，消费者购房意愿的下降直接导致房地产企业资金周转困难。近期万科、恒大、华夏幸福等多个知名房地产企业纷纷陷入经营困境，引起了社会公众的广泛关注。

2021年以来，人民法院公告网发布的房地产企业破产和清算文书多达700 余篇。较破产清算而言，司法重整制度以查明企业经营困境成因为前提，有助于缓解社会冲突，实现房地产企业的持续经营，具有债务清偿与企业拯救的双重作用，成为困境房地产企业改变困局的首选制度安排。但各房地产企业面临的重难点问题有所不同，其拯救方式和途径需根据企业的具体情况进行具体分析，重整模式的选择及优化路径与企业自身难题的适配性是决定“拯救”成败的关键因素，但目前《重庆市第五中级人民法院重整案件审理指引（试行）》《江西省高级人民法院关于审理企业破产预重整案件工作指引》《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》等各地方法规、司法文件中并没有就重整模式选择这一问题给出较为明确的指引，因此，如何在改良与创新中提高重整模式与房地产企业的适配性已成为目前亟待解决的问题。

二、房地产企业司法重整模式及利弊

（一）存续型重整模式

存续型重整作为一种再建型债务清理制度，其标志性特点为原企业的股东可能发生变化，但原企业的法人资格可以保持不变，并在原企业的“外壳”基础上进行重整（徐阳光和叶希希，2016）[1]。具体操作方式包括但不限于以下两种：一是保持原有股权结构不变，通过调整企业经营方案优化资金利用率与管理水平；二是注入资金，通过招募投资人清偿债务。通过以上操作方式，存续型重整帮助众多企业度过困境，但在司法实践中也暴露出些许问题。

一是余债风险。我国《企业破产法》第92 条为未能及时申报债权的债权人提供了救济性规定，即在重整计划执行完毕后仍然可以行使权利。房地产企业原有债务额度大，用于在建工程续建、企业正常运营的资金本就周转困难，此时债务人不得不抽取现有生产经营的资金再次对未能及时申报债权的债权人清偿。余债的出现给存续型重整债务人带来了出其不意的负担，可能使房地产企业重新背上债务包袱，增加了企业再次陷入困境的可能性。

二是股权质押受限。困境房地产企业资产变现难，因此股权质押也是其清偿债务的良好途径。只要债务人在债权到期前支付本金和利息，就可以实现解质押，但因股权质押可能存在平仓、爆仓以及丧失控制权等风险，不能满足存续型重整中“保持原有股权结构”的基础构想，限制了该种途径在存续型重整中的应用。

（二）出售型重整模式

近年来出售型重整模式在我国困境房地产企业司法重整实例中崭露头角，又称“事业让与式”重整，即将债务人具有活力或仍具有市场价值的部分营业资产或全部营业资产转让给他人，使之在新的企业中得以持续经营，以营业转让所得对价以及企业未转让剩余财产进行的总债务清偿方式（王欣新，2012）[2]。其具有两大特征：一是可以实现市场变现；二是帮助摆脱依附于原企业的各种债务负担。

相较于传统重整模式，出售型在房地产企业重整中具有以下优势：一是效率优势。对处于困境的房地产企业来说，风险和矛盾会随着时间的拖延而不断加剧，在出售型模式下将仍具有价值的资产出售后直接用于债务清偿或以资抵债，效率较高。二是确定性优势。存续型重整计划中拟定分配比例模拟计算中的不确定性易引发债权人的二次矛盾，而出售型重整中所有债权人将根据资产出售后的实际价格获得清偿，确定性较强，不易再次激化矛盾。三是彻底性优势。出售型重整可以摆脱原债务人的束缚（徐阳光和何文慧，2017）[3]，出售型重整可以有效隔断收购者与破产企业未申报债权、行政罚款、抵押优先权、供水供电供气等原有债务的联系，保障其不受重整程序中未处置债权的继续追讨，彻底解决遗留问题，达到债务风险隔离的效果。四是减少税费负担，根据《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，因破产重整而发生的资产出售、转让，可享有不征收增值税的待遇。

出售型重整涉及债务人核心事业的转让，例如业务经营、产品销售等，对原始投资人来说，事关投资人的权益分配，争议与矛盾也随之而来；对于重整后新加入的战略投资人来说，意味着失去原始投资人所拥有的优势资源，将严重影响房地产企业持续盈利的能力，如果因此丧失持续经营价值，将背离司法重整的初衷。除此之外，任何房地产企业在房地产开发和建设前都需要办理建设用地规划许可证、用地批准书、建设工程规划许可证、建筑施工许可证等相关资质证照的转让、变更或注销手续也是受让方考虑是否接盘的影响因素。

（三）债转股重整模式

债转股是指在债权人与债务人平等协商的前提下，将债权人对债务人企业的债权转化为股权，从而以投资方式形成新的股权关系的法律行为，具体又可分为增加注册资本模式和股权让与模式（李健，2018）[4]。司法重整中的债转股，以降低债务人企业“负债率”为目的，通过破产法规定的“出资人权益调整”工具，将调整后的出资人权益直接分配给债权人以清偿其债权（邹海林，2018）[5]。此时原有的债权债务关系变更为股权投资法律关系，债务人不再需要对债权人承担还本付息的义务，债权人也可以因此享受相应的股东权益，大多数困境房地产企业没有足够资金清偿债务，以股偿债是一种行之有效的方式。

在重整程序中，债转股可以发挥以下优势：一是缓解外力援助难的困境。受房地产开发市场前景、区域经济形势以及房地产企业自身债务影响，战略投资人的外力援助难以引进，在无外部资金注入企业的情况下，债转股模式可以实现以股抵债，消化债务，提高重整成功可能性（丁燕，2018）[6]。二是可以帮助债权人实现全额收回，快速降低债务人的负债率。相较其他重整模式，债权人实现债权的全额收回概率较低，而债转股将债权人的债权等值地转化为股权投资，有利于实现债权人与债务人的双赢。

虽然债转股重整模式具有其他模式不具备的功效，但也有一定风险。股权的价值本是一种不稳定的预期价值，受企业经营状况、信用恢复、宏观政策等方面的影响，处于不断变化的状态中。在债转股后，房地产企业是否可以持续经营，以保障债权人实现其债权全额收回具有一定不确定性。

三、房地产企业司法重整模式选择的困境

（一）司法重整程序启动难

破产重整虽负有保护和拯救的盛名，但困境企业也很少主动适用，忌讳加入司法程序使企业背负“污名”（杨春华，2022）[7]。对破产重整的消极态度会在无形中造成更多的间接成本。比如，房地产企业在经营状况良好时涉足创投、金融资产等领域，以上投资在困境房地产企业推迟进入重整程序期间所产生的利息、违约金等，均属于间接成本的范畴。同时，在“无序”环境下，对企业员工、购房人、合作商等众多债权人的保障和安抚工作，也产生了不可小觑的间接成本。据此，房地产企业为拒绝进入司法重整而进行的自身努力并未起到帮助企业“转危为安”的实质作用，反而提高了负债的风险，更无须探讨选择何种重整模式的问题。

（二）重整计划缺乏个性化设计

一是优先债权之争。困境房地产企业的债权人众多，涉及具有优先债权属性的被拆回迁权、购房消费权、工程价款优先权、抵押权、破产费用、职工债权、税款债权等，还包括无抵押的合同债权等普通债权。即使普通债权人愿意通过购买房地产企业相关资产来抵销债权，此时也不能选择将企业资产完整地适用于出售型重整模式，因为此时将房地产企业资产出售给普通债权人，无疑将普通债权置于优先债权之前，剥夺了优先债权人的优先受偿权。因此，在优先债权和普通债权同时存在的情况下，房地产企业需要慎重地选择适用出售型重整模式，或对部分资产的处置设计其他方案，实现出售型重整模式的动态化，以确保企业按照合法顺序进行债务清偿，这也是化解企业破产系统性风险的基本要求（俞秋玮，2022）[8]。

二是债务人财产流失风险。作为房地产企业，物权性财产占企业总财产的比例最大，也是房地产企业用于清偿债务的主要财产，在债务人处置现有房产进行债务清偿的过程中，若操作不当导致债务人财产流失，最终将侵害债权人的利益。例如，2020年江苏省镇江市润州区人民法院审理了债权人撤销权纠纷一案①，债务人以明显不合理的价格将房产转让给第三人，导致债权人利益受到巨大损害。此外，在土地、房产转让费用方面，房产税、土地增值税占据较大的购买成本，导致许多受让人因较重的税费负担而拒绝购买（王玲芳和孙立尧，2021）[9]，使得债务人财产无法变现，减少了债务人本应可以用来清偿债务的财产总额。以上原因造成了债务人财产本不应减少却减少，或本应增加而未增加。而无论房地产企业最终选择何种重整模式，都要面临财产处置后流失或贬值的风险。如何保证债务人财产的保值和升值，是房地产企业在重整方案设计中需要着重考量的因素。

（三）司法重整的价值评估体系不完善

重整程序中的许多环节涉及估值判断问题，例如普通债权的最低清偿比例、最大利益标准等，但目前我国《企业破产法》对估值的方法和标准没有作出明确的规定。实践中司法机关通常会指定或由管理人自行委托具有资质的合格第三方中介机构就需要评估的数据进行测算并给出相应结论，最终作为评判重整方案的法律依据。但问题在于，通过资产负债表、现金流折现情况、市场前景预判就相关数据进行测算和评估属于商业价值判断的范畴，司法机关并不会直接参与到商业价值判断的过程中，若困境房地产企业的众多债权人对重整计划的估值出现异议，该如何解决？此时司法机关不可妄下结论。司法机关针对重整计划中的债权调整与清偿，只能根据债权人会议的表决结果就其“可接受度”进行判断，但是否最大限度地维护了债权人的利益，即重整计划的权益分配是否具有“科学性”却无从判断。

（四）重整计划执行与监督受阻

虽然重整计划的执行并不包括在法定重整期间内，但重整方案的落地实施与企业命运息息相关，作为关联事项众多的房地产企业，重整期间后的执行与监督也应当得到同等程度的关注。一方面，步入破产重整程序的房地产企业往往存在不良信用信息，随着失信联合惩戒机制建设的不断推进，各失信主体也深陷“一处失信，处处受限”的困局，易成为重整计划执行中的“绊脚石”。另一方面，房地产企业重整中通过引进战略投资人使企业恢复活力的计划较为常见，在战略投资人成为新股东以前，由管理人主要负责债务人的接管，包括组织召开债权人会议、成立债权人委员会、履行司法机关的其他监督义务等，其履职过程不会受到干扰或牵制。但战略投资人成为新股东后，在需重新聘任管理人实施重整计划的情况下，管理人需向债务人移交之前已接管的财产和营业等事务，而此时债务人实际上处于重整投资人的控制之下。加之战略投资人携带资金注入企业，通常处于强势地位，此时管理人的监督身份将面临挑战。我国《企业破产法》目前没有针对管理员的监督权进行明确规定，可能造成管理人在重整方案执行与监督中“缺位”或流于形式（崔明亮，2018）[10]。

四、房地产企业司法重整适用的优化路径

（一）“非正式司法程序”前置：预重整程序的适用

1.预重整程序定位：债务人主导型预重整。从立法渊源上看，我国预重整制度在法律规范上最先来源于最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》和《全国法院破产审判工作会议纪要》，虽然并未以“预重整”的概念出现，但其内在逻辑与联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》相关规定高度契合，即预重整为“在进入重整程序前，利害关系人通过庭外商业谈判拟定重组方案，进入重整程序后可依据重组方案制定重整计划草案并提交人民法院依法审查批准的一种新型困境企业拯救方式”（王欣新，2021）[11]。据此可知，预重整制度应是以意思自治为核心，以商业谈判为主要形式，与《企业破产法》中的重整程序相区分的一种拯救机制。债务人在正式进入重整程序前，综合企业自身情况、重整市场前景、债权人诉求等所作出的商业判断，应界定为一种商业行为，而非司法行为，如此，可以缓解困境房地产企业对重整的抵触情绪，以此作为激励机制和过渡桥梁。在房地产企业破产预重整程序中，司法机关应以“重备案而慎审批、重保全而慎执行、重建议而慎决定”为指导原则，充分保护当事人的意思自治，调动债务人的自救积极性，让债务人发挥主导作用。

2.预重整程序的事项安排。首先，召开债务清偿处于劣势地位的债权人集中会议。联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中已明确指出，并非所有类别的债权人都需要参加或有权参加预重整，只有利益可能会受到不利影响的债权人才有权参加（王欣新，2021）[11]。购房者等普通债权人作为房地产企业的最小投资人，与其他债权人相比无优先受偿的法定保护，在重整程序期间其话语权可能无法得到保障，且作为普通债权人获取信息渠道有限，参与完整的重整程序成本高，处于清偿顺位的末端，因此，购房人、未设立担保的金融类债权人等普通债权人是预重整集中会议的必要参与人。

其次，做好重整方案设计与实施条件准备工作。预重整程序虽区别于《企业破产法》中的重整程序，但由于预重整的阶段性成果可以通过重整程序得到固化（潘光林等，2019）[12]，因此，需要做好从预重整到重整的衔接工作。通过预重整中的普通债权人集中会议以及其他商业谈判，房地产企业可以根据各债权人的诉求拟定重整计划。考虑到其他债权人的诉求需等到重整程序中才可听取，为避免资源的浪费，预重整阶段的重整方案拟定除保护劣势地位债权人的必要条款外，可以体现宏观重整模式内容为主，剩余部分待重整程序阶段进一步完善。同时，若初步拟定需要引入战略投资人等外部援助的重整措施，在预重整阶段债务人应积极寻找投资人或相关商业运作团队，为重整方案的实施提供现实条件，提升重整程序阶段债权人会议表决的通过率。

最后，考虑到债务人主导型预重整下也需要司法机关的适度介入，发挥司法机关前瞻性的指导、监督和促进作用，房地产企业需积极配合司法机关依申请对债务人财产实施的保全等相关措施，避免财产无故减少、灭失，助力债权人会议在友好、平和的谈判环境下进行；同时也需要和司法机关展开深入沟通，汲取司法机关根据实践经验为重整方案设计提供的建议。

（二）方案设计：个性化偿债方式的拓宽

房地产企业司法重整模式选择的困境在于过分信任传统重整模式，期望运用某一种重整模式以解决所有债务问题。要解决重整方案缺乏市场性、个性化的问题，应尝试结合各种市场手段，杜绝片面的、单一决策（陆晓燕，2016）[13]，拓宽企业的偿债思路。

1.留债展期的适用。无论是存续型、出售型还是债转股模式，其综合原理都是在债权总额保持不变的情况下，通过各种途径增强债务人偿债能力以清偿债务。但增强偿债能力有时尤为困难，故此时需要转变思路，从债权总额方面入手，在意思自治的前提下，将部分债务的清偿分散至一个较长的期限内，在重整计划执行期间不予清偿或以债务人清偿能力为限进行部分清偿，待企业恢复持续经营能力后，再完成清偿，即留债展期。房地产企业在司法重整中创新运用留债展期的偿债方式，有利于实现债权人和债务人的双向保护。在优先债权之争的问题上，债权人可以在“快速获偿但受偿率低”和“延迟受偿但受偿率高”之间权衡利弊，利益驱使会让部分债权人选择后者，使房地产企业的部分偿债任务区间后移，疏解企业较为集中的偿债压力。在华夏幸福债务重组中，展期协议已初见成效②，在未来不失为一种值得推广的偿债方式。

留债展期清偿方式可以被包括在重整方案中，但由于留债展期的最终清偿大部分发生于重整计划执行完毕之后，因此，在房地产企业司法重整中适用留债展期，还应通过相关指导文件、司法解释明确以下两点：其一，债务人的信息披露义务和留债展期债权人的监督权、知情权和质询权。债务人应定期向债权人披露有关房地产企业的重大资产处置、经营情况、诉讼结果等与重整进程有关的重大事项，保障债权人的知情权和监督权，债权人可就重整期间债务人的不当行为进行质询。其二，明确债权人的救济途径。未来出现偿债不能的情形时，应当优先保护债权人的利益，不再执行留债展期，全部债权或部分债权与未设定留债展期的债权按照法定顺位一次性清偿。

2. 信托计划的设置。房地产企业在处置资产的过程中，难免会有短期内无法处置的资产，为了不让该类资产给重整程序造成阻碍，可为其设立信托计划。信托设置的优势在于，债权人可以获得补充分配，避免低价拍卖或变卖企业资产，有利于从整体上增强企业的债务清偿实力；同时，将“委托人的财产”转移为“信托财产”，在“转移”行为发生之后，该项财产之权利不再属于委托人，也不属于受托人或者受益人等任何第三人，而是成为特殊的“目的财产”（朱垭梁，2022）[14]，因此，信托设置具有独立性和风险隔离的功能。

在重整企业信托设立上，信托计划本身应属于重整方案的一部分。管理人应提前与信托公司拟定合适的信托计划，或与债权人代表共同制定，并在债权人会议上单独进行表决。在信托成立后，由法院最终批准裁定信托的生效，以此协调《企业破产法》与《信托法》的关系。

在房地产企业重整中设立信托计划，应着重对信托目的、信托财产范围、受益人范围及清偿顺序、受托人报酬条款进行设计。在信托目的方面，应明确以实现资产的保值增值、清偿债务为最终目的；在信托财产范围方面，因信托文件拟定时的资产数额与表决时的资产数额可能存在出入，可约定以投票表决信托之日的资产数额为准，作为最终的信托财产范围；在受益人范围和清偿顺序方面，为保障债务清偿的公平性，按照种类债权的清偿顺序和清偿比例计算信托财产中的收益份额；在受托人报酬方面，结合《信托公司管理办法》第36 条之规定以及房地产企业正处于重整程序的特殊时期，为保障受托人的权益，其报酬应当按照公益债务优先从信托收益中予以支付，但在司法重整中应时刻牢记设立信托计划的初衷，保证受托人报酬公开、合理。除为受托人设置基本报酬外，可另外设置激励条款，在受托人资产管理收益率达到一定水平后予以额外报酬，从而提高受托人的工作积极性，促进委托人资产的保值升值。当然，在信托计划中还应当包含对受托人违反受信义务的责任条款（韩良，2022）[15]，作为除报酬激励外的另一种“激励”手段。

3. 经营的外部托管。根据《企业破产法》的规定，重整期间债务人的事务管理模式有债务人自行管理和管理人管理两种，但房地产企业在重整期间存在债务人无力自行管理、管理人缺乏管理能力、战略投资人引进难等风险，导致企业无法在短期内实现持续经营。针对该问题，在重整程序中运用托管经营不失为一种优质的解决方案，将陷入经营困境的房地产企业委托给具有接管能力的企业进行经营，并在此期间承担保值增值责任。

但托管经营若适用不当不仅无法实现被托管企业的持续经营，托管企业也有可能因此陷入经营困境。因此，在房地产企业重整中引入托管经营，应严格对适用条件和托管分工进行把控，将其作为兜底的偿债方式较为妥当。在适用条件方面，应同时满足被托管企业实现持续经营不能、无其他优势偿债模式得以适用、具有持续经营价值、托管企业经营状况处于长期稳定且具有相关业务管理经验等四个条件，避免托管经营的滥用；在托管分工方面，重整计划中不得采取概括式的托管方式，将债务人的全部经营业务或可以由债务人自行经营的业务托管给托管企业；在托管期间，被托管的业务经营由托管人具体实施相关工作并进行备案，按比例获得一定报酬，管理人可以行使监督权和质询权，但不能过多干涉托管人的重大决策，若因管理人不当行为导致托管人决策失误给被托管人造成损失的，由被托管人自行承担相应责任。

（三）人民法院审议：重整计划价值评估与异议解决的构建

房地产企业重整中对重整计划的评估主要涉及其市场价值、重整价值、投资价值的判断。市场价值和投资价值交由重整企业或第三方机构进行评估更为合理，而重整计划价值作为重整价值的核心，法院有必要对其进行严谨的衡量。由于重整的对象正是“营业”（马哲，2021）[16]，第一步，法院应对债务人所提供的营运价值进行评估和审查，即确保债权人通过重整程序所获得的债务清偿总额不能小于清算总收益，同时应要求债务人或第三方机构提供最高清算收益率与最低重整收益率以供参考。第二步，从重整收益的微观角度进行审查。通过债务人或第三方机构提供的未来预计收益、现金流、资产估值表等数据对评估结果的真实性进行核查。

债权人对重整计划的异议解决机制构建以强化法院在重整计划价值评估中的地位为前提，在此之前已有学者提出在未来司法解释中完善对价值评估的争议解决机制（池伟宏，2017）[17]。本文认为，鉴于目前的实践需要，可以适当借鉴美国破产法，为价值评估争议增设简易异议程序（美国破产法协会，2016）[18]，由债权人向法庭说明该重整计划中权益分配缺乏科学性（包括但不限于债权人利益最大化）的理由及其诉求，由债务人或第三方机构代替债务人就权益分配异议事项的评估方法和科学性进行说明，最终由法院进行裁定，以此解决债权人“哭诉无门”的处境。

（四）执行与监督：管理人权利与义务的完善

1.预重整中管理人职权。（1）职能定位。预重整制度并非法定的司法程序，因此，预重整阶段中管理人的介入原因主要为辅助债务人进行庭外重组磋商，为后续重整阶段进行准备工作。该阶段管理人应当以债务人的需求为导向，在重整方案的协商中协助债务人与债权人、意向投资人、战略投资人开展工作，更多体现为辅助性与消极“不作为”（薛恒，2021）[19]，不得主动对重整计划向偏袒债务人一方进行干预。（2）协助职权。协助职权是预重整管理人的核心职权，也得益于管理人的中立属性，协助债务人完成各项基础事务，包括缓和债务人与债权人的矛盾冲突、引导债务人与出资人、战略投资人等利害关系人进行磋商等事宜，推动各方对房地产企业重整方案构想达成基本一致。（3）调查与警示职权。虽然管理人在预重整程序中不能直接对债务人重整计划的制定横加干涉，但应赋予管理人必要的调查职权（薛恒，2021）[19]，包括债务人资产核查、债权核定、审计评估等，便于管理人协助债务人开展战略投资人资格审核、材料准备、备选方案整理等相关文件工作，也使管理人及时、准确地掌握债务人的财务状况、经营状况、谈判进度，为重整程序中向管理人管理模式的转换提供条件。

2.破产管理人勤勉义务的扩张解释。上文中提出了几种在房地产企业重整中可以创新适用的偿债方式，但由于留债展期、信托设置、托管经营在其实施和操作的时间和空间上具有延展性和外部性，在房地产企业重整程序期间，凭借管理人现有职权和职能不一定能够契合新型偿债方式的需要，且随着实践的不断发展，偿债方式也在不断优化和进步，增设管理人法定职权的方式不利于保障法律的稳定性，因此，可以对管理人的勤勉义务进行扩张解释来弥补监督和保障义务的缺位，强化对债权人的利益维护。

一是债权人安全受偿保障义务。将“债权人安全受偿保障义务”纳入破产管理人勤勉义务之列，目的是保障债权人的债权能够按时、按量受偿。在留债展期的运用中，为实现持续经营这一最终目的，债权人已经让渡了其按时受偿的权利，让债权人再次让渡按量受偿的权利则显失公平。受偿安全保障义务具体体现为：其一，破产管理人应提前制定留债展期转法定受偿的债务人清偿应急方案。在制定含有留债展期的个性化重整计划时，应同时考虑对该类特殊债权人的利益保护，提前准备好未来清偿不能的应急预案，保障债权人利益不因留债展期的执行不能而受损。其二，留债展期方案执行不能的警示义务。困境房地产企业重整期间，管理人作为最了解企业“恢复”情况的机构，需要对留债展期执行预期具有一定辨别和预判能力，当重整计划的执行未见明显成效或再次陷入经营困难、遇到其他突发公共事件时，管理人应当机立断，充分履行其安全保障义务，及时提示债务人终止留债展期的执行，转为法定受偿。

二是外部托管监督义务。托管经营的外部性易让管理人丧失对重整阶段的控制，因此，有必要针对其进行监督。虽然我国《企业破产法》中已为管理人设置了一般监督权，但在内容上无法契合外部监督的需要。在监督内容上，管理人除了应当对与被托管经营业务相关的内容进行监督外，还应当就托管人其他有关财务的事项履行监督义务，例如营业额、税后净利润、资产负债等（崔明亮，2018）[10]，避免托管人与被托管人的财产混同、利用优势地位侵占利益等行为的发生；在监督方式上，实行管理人自主调查与被托管人报告并举的监督方式，改变以往重整程序中的“报告为主，调查为辅”，以强化管理人的外部监督效力。同时，在托管人无正当理由拒绝接受监督时，向管理人提供“救济”，法院可以向托管企业提出警告。

（五）行政保障：府院联动服务

2019年最高人民法院已发布《关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的实施意见》，杭州、贵州、吉林等地人民政府也陆续发布了关于落实府院联动机制的通知，但在具体实践中还存在行政职权规定不明的问题。房地产企业的经营危机对社会具有系统性风险，而我国政府的社会治理水平与其他国家相比具有明显的优势，善于在市场失灵、法律不够完备等情况下发挥调节作用，实现经济的可持续发展（郭娅丽，2018）[20]。因此，虽然破产行政化的扩张应受到制约，但我国可以积极探索建立行政权尊重司法权、行政权服务和保障司法权的有序运行机制（曹文兵，2018）[21]，在法治轨道上开展工作。据此，服务型府院联动的具体工作内容包括：

在房地产企业重整计划制定与设计阶段，一方面，府院要发挥维稳功效，法院与公安机关应及时处置债权人的非理性讨债行为，建立动态的舆情处置机制；另一方面，府院要通过实际行动鼓励重整房地产企业积极探索个性化偿债方式，发挥“府+院”的信息丰富、资源配置优势，例如在适用托管经营时，积极为房地产企业推荐符合托管条件的大型企业，起到“牵线搭桥”的作用，为协商谈判搭建平台。

在房地产企业重整的审理与批准阶段，府院应协同合作，司法机关应根据司法经验对不同房地产企业的差异状况、经营范围等进行综合考察，再通过聚合政府部门的日常公共管理职能对困境房地产企业提交的重整计划进行全面的审查、提供建议，实质性提高重整计划的科学性。

在房地产企业重整的执行与监督阶段，府院联动要助力重整企业的信用修复问题，杜绝企业信用衍生问题（陆晓燕，2020）[22]；通过建立和完善“点对点”网络查控系统（詹长松，2021）[23]，将法院的执行办案系统与不动产、车辆登记机构的信息系统对接联通，以标准化数据格式向不动产、车辆登记机构发送查询、查封、解封请求，实现不动产、车辆司法查控自动化、网络化、全流程在线办理；在产权过户、物权登记、证照办理等方面，也可以为重整程序的执行开通快速通道，提高重整效率。

五、结语

在“房住不炒”等背景下，基于房地产企业的持续经营价值，需要更加重视司法重整对困境房地产企业的救助作用。实践中应改变固守旧路的思想，打破常态化重整模式的桎梏，实现重整模式的混合适用。同时，保障房地产企业重整的效用最大化应是一个系统工程，一个量身定做的重整模式除依靠企业自身努力之外，还需要开拓更多路径，多角度地对重整计划进行打磨和优化，注重重整程序中审理、执行、监督的每一个环节，构建以困境房地产企业为核心，与司法机关、政府、其他社会组织相互动的司法重整共同体。通过以上优化路径，使房地产企业在司法重整中适用最有利的重整模式，促进房地产企业早日恢复市场经营，为社会主义市场经济的发展注入鲜活力量。