清远市人民政府关于印发国家城乡融合发展

试验区广清接合片区清远（片区）

实施方案的通知

清城区、清新区、英德市、佛冈县人民政府，市直有关单位、各直属机构：

《国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远（片区）实施方案》已经市委七届第142次常委会（扩大）会议及市政府七届第62次常务会议审议同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市发展改革局反映。

清远市人民政府       

2021年5月12日

国家城乡融合发展试验区广清接合片区

清远（片区）实施方案

    为深入贯彻落实习近平总书记视察广东、视察清远重要讲话精神，积极破解城乡二元结构，促进城乡融合发展，贯彻落实党中央、国务院建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的决策部署，按照国家和省委省政府部署要求，深入推进国家城乡融合发展试验区广清接合片区建设（以下简称广清接合片区），结合清远实际，制定本实施方案。

一、试验目标

改革开放四十多年，尤其是党的十八大以来，清远弘扬“敢闯敢试、敢为人先”的改革精神，探索以城带乡、工农互补，城乡互促、融合发展的城乡融合发展模式，取得积极成效，广清接合片区清远（片区）具备较好的发展改革基础。

——到2022年，初步搭建起农村集体经营性建设用地交易、城中村改造合作、城乡产业协同发展等平台，并进入实质性运作。探索制订一系列改革措施，在建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、完善农村产权抵押担保权能等试验任务上取得重大突破，城乡人口迁徙更加有序，农村产权保护交易制度更加完善，农民增收渠道更加多元。

——到2025年，城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场基本形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度和生态产品价值实现机制基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，形成一批可复制、可推广的典型经验和改革措施。

    二、试验任务及改革措施

（一）建立城乡有序流动的人口迁徙制度（责任单位：市公安局牵头，市农业农村局、市委组织部、市发展改革局、市财政局、市人力资源社会保障局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市教育局、市卫生健康局、市自然资源局、市委编办等参加；试验区域：清城区、清新区、佛冈县）

完善落户及居住证政策。全面取消城镇落户限制，允许符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户，试行以经常居住地登记户口制度。制定农村集体经济组织成员资格认定办法，建立认定成员权益固化机制，逐步实现村集体成员权益与户籍变动脱钩。深入推进居住证制度，探索试验区内居住证互认，深入推进常住人口基本公共服务均等化。探索建立教师、医护人员编制额度与常住人口数量挂钩机制，重新核定城乡教师、医护人员编制数量且在县（区）域内统筹使用。健全农业转移人口市民化成本分担机制。建立核算体系，争取中央和省财政加大对清远（片区）的倾斜力度。探索建立财政转移支付、财政建设资金对市政基础设施建设补贴额度、城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量和常住人口数相匹配的“人地钱挂钩”机制。推动农业转移人口就近市民化。加大基础设施建设和基本公共服务配套力度，依法将基层迫切需要且能有效承接的县（区）级经济社会管理权限下放（委托）镇一级行使，赋予其与事权相匹配的财权和人事权，提高小城镇人口承载力和吸引力。建立人才入乡激励机制。鼓励企业经营管理人员、专家学者、专业人才和机关事业单位人员等投身乡村建设，在创业地或原籍地办理乡村振兴人才卡并合理享有村民权益。建立城乡人才合作交流机制，实施城市科教文卫体等人员定期服务乡村计划，职称评定、职务晋升等向有服务经历人员倾斜。

（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度（责任单位：市农业农村局牵头，市自然资源局、市住房城乡建设局、市财政局、市人力资源社会保障局、市医保局、市金融局、人民银行清远市中心支行等参加；试验区域：英德连樟样板区）

健全流转管理服务体系。加快建立健全市、县、镇、村四级农村产权流转管理服务平台，实现平台信息互联互通。依托县级农村产权交易平台，成立清远（片区）农村产权流转综合服务平台，为农村土地权能交易、农村土地综合整治相关指标交易、资产处置提供信息发布、政策咨询、合同签订、价格评估等服务。规范退出程序和处置方式。加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索农村宅基地“三权分置”的实现形式。制定进城落户农民有偿转让退出农村权益指引。对农村居民整户转为城镇居民的，允许自愿转让退出承包地经营权、宅基地资格权和集体收益分配权全部或某项权利。组建镇级农村土地整备平台，负责整理开发农村建设用地。支持集体经济组织和社会资本合作成立专业合作社，运营退出的承包地、宅基地等农村资产。建立权益退出补偿保障机制。对自愿退出承包地经营权的，参照同类土地平均流转收益给予补偿。对自愿退出宅基地资格权及农房财产权的，参照同期集体建设用地基准地价、“拆旧复垦”指标交易溢价、征收补偿标准等给予一次性补偿，或置换城镇保障房或“房票”；鼓励宅基地成片、整村退出，在农民自愿的前提下，引导农村人口在镇区或中心村集中居住。对自愿退出集体资产股权的，退出股权转为集体股或转让。引导村集体将一定比例的补偿金代购已落户城镇成员的城镇医疗、养老保险，加强进城落户农民社会保障。

（三）建立农村集体经营性建设用地入市制度（责任单位：市自然资源局牵头，市住房城乡建设局、市农业农村局、人民银行清远市中心支行、市金融局、清远银保监分局、市土地开发储备局等参加；试验区域：清城区、清新区、佛冈县、英德连樟样板区）

建立整治整合机制。依托镇级农村土地整备平台，建立碎片化土地置换、连片整治整合制度，以托管方式整合辖区内碎片化集体建设用地。将依法收回、整治连片的闲置宅基地、废弃或低效公益性建设用地转为集体经营性建设用地入市。支持农村集体经营性建设用地指标在清远（片区）内有偿调剂使用。健全入市流程和利益分配机制。制定集体经营性建设用地入市实施办法，完善城乡基准地价及农村集体经营性建设用地价格形成机制。建立入市全程监管体系，促进土地资源有效利用。探索建立不同用途类型土地增值收益分配机制和预留公共基础设施用地的比例。完善入市配套政策。推进集体经营性建设用地与国有建设用地同等的占有、使用、收益和处分权能。允许国有土地与集体土地混合出让、产业用地与住宅用地混合出让、出让与流转混合入市。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。

（四）完善农村产权抵押担保权能（责任单位：市金融局牵头，人民银行清远市中心支行、清远银保监分局、市自然资源局、市财政局、市农业农村局等参加；试验区域：英德连樟样板区）

创新金融产品。依法完成农村承包地、宅基地、房屋、林地等不动产确权登记，拓展农村不动产确权颁证范围，明确确权主体和颁证机构，试行颁发使用权证、租赁权证，将村集体资源性和经营性资产纳入抵押融资范围。推广农民住房财产权、宅基地使用权抵押贷款，开发“以集体经营性建设用地开发项目未来收益”“集体经营性建设用地指标出让”等为抵押物的金融产品；研究集体资产股份抵押担保贷款办法。构建农业信贷担保体系。健全政府性农业融资担保机制,积极争取省级担保机构支持，全力推进“粤农担”模式，推动财政金融资源为“三农”贷款提供担保增信服务。建立农村信用信息采集和评价体系，争取金融机构加大对清远（片区）信贷资源支持力度。适度扩大农商银行支农支小再贷款额度。完善风险分担机制。探索银行采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等处置抵押物方式。制定农村产权抵押融资风险补偿办法,由财政设立市级农村产权抵押贷款风险补偿基金，建立由借款主体、金融机构和政府三方共担的损失风险分担机制。加强“银保合作”,创新开发与农村产权抵押融资紧密相关的贷款保证保险。对特色农产品保险实施以奖代补试点。

（五）搭建城中村改造合作平台（责任单位：市自然资源局牵头，市住房城乡建设局、市农业农村局、市发展改革局、市工商联、市城市管理综合执法局、市水利局等参加；试验区域：清城区、清新区、佛冈县）

完善历史用地问题解决机制。建立系统解决符合“三旧”改造条件没有合法手续的历史遗留建设用地和地上建筑分类处理机制，对于因历史原因未能确权颁证的建设用地，分级分类妥善处理后按现状建设用地完善合法手续。细化城中村改造实施办法。落实《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，细化集体和国有建设用地混合改造模式国有建设用地占比；优化微改造项目行政审批流程；对改造用地效率分等定级，差别化配置用能、用电、用水、排污权等的实施办法。创新改造模式。全面完成村集体清产核资，赋予集体成员资产股权资格。探索在政府引导下，因村制宜选择土地整理后协议出让或公开出让、土地出让后租赁经营、土地整理后合作经营等村集体与社会资本合作改造模式。推进单一改造主体归宗改造，在用地手续、税费征收等方面视同政府土地收储办理。支持村集体引入社会资本盘活闲置农房和宅基地，以成片改造或“微改造”方式发展特色民宿、创意产业、乡村旅游等农村新产业新业态。探索“综合整治+运营”模式，将村集体物业统一出租给大型企业，全方位升级改造后统一经营管理。健全城中村改造利益分配制度。探索建立改造项目土地出让收益返还政策，返还金额视为对地上附着物及土地权属人等的补偿，落实税费优惠政策。通过土地出让金分成、物业置换、产权置换等方式充实集体经济，健全村集体和成员收益分配机制。支持县（区）从城中村改造项目土地出让金中安排一定比例资金专项用于公益性项目改造。

（六）搭建城乡产业协同发展平台（责任单位：市发展改革局牵头，市农业农村局、市财政局、市自然资源局、市住房城乡建设局、市文化广电旅游体育局、市工业和信息化局、广州对口帮扶清远指挥部等参加；试验区域：清城区、清新区、佛冈县、英德连樟样板区）

建设城乡产业协同发展先行区。重点建设清城区源潭镇、清新区西部“四镇”、佛冈县汤塘片区、英德连樟样板区等先行区。在先行区内搭建产业园区、农业产业园、田园综合体、特色小镇等城乡产业协同发展平台。重点建设广清产业园、广佛产业园、广清空港现代物流产业新城、广州花都（清新）产业转移产业园和省级现代农业产业园、潖江蓄滞洪区、新马田园综合体等，以清新太平为支点规划建设清远西部产业新城，建设广东清远经济开发区。创新特色小镇产业导入和投资机制，完善政府扶持政策，大力发展清城国际音乐小镇、清新凤都小镇、英德浈阳峡文旅小镇等特色小镇。加快培育宜业宜居宜游的特色小城镇，拓展镇区建设空间，完善市政基础设施和基本公共服务配套，支持适宜产业向小城镇集聚发展，拓展小城镇联结城乡功能。全域推进“美丽宜居村”建设，着力打造“特色精品村”。推进广清产业协同发展。创新广清产业合作机制，实施广州城区与清远（片区）产业梯次转移、联动协同发展计划。按照“深度融合、优势互补”的原则高标准建设广清经济特别合作区，在合作区内实施广州开发区政策和机制，参照深汕合作区模式，完善利益共享机制。支持广深港澳高新技术企业向清远（片区）集聚和科技成果产业化发展。大力支持清远（片区）发展汽车配件、大数据应用、生物医药等战略性新兴产业。依托广州市场和农业技术，建设广清农业众创空间和省级农业科技园。建立承接广州技术转移中心向清远市覆盖的体制机制，协同共建技术创新、成果转移联合体，推动华南（广州）技术转移中心、广州国家现代农业产业科技创新中心等技术转移机构在清远设立分机构或开展服务。深化广清旅游合作。整合广清接合片区生态文化旅游资源，积极培育文旅消费新业态新热点，探索通过制定精品旅游线路、开展一卡（票）通用等方式开展联合营销，营造业态丰富、布局优化、特色鲜明、生态良好的生态文化旅游发展新格局，共同建设粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区，加快推进清远长隆、梦享谷等重大旅游项目建设，打造具有全球影响力和辐射力的世界级休闲旅游目的地。支持县（区）创建省全域旅游示范区。发展富民兴村产业。积极参与广东省“一村一品”创新研究院建设。建立完善三农科技服务体系，建立线上新型服务平台与线下村级服务实体相结合的三农科技服务平台。建立健全新型农业经营主体培育机制，大力扶持发展农业龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体，大力培育农村职业经理人和高素质农民。推进信息化与农业融合发展，开展智慧农业试点。加大用地保障力度。支持以乡镇或村为单位开展全域土地整治整合，通过编修村庄规划，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复，按照规定合理调整永久基本农田，鼓励整治腾退的建设用地重点用于农村新产业新业态项目。新编县乡国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地；建立村庄规划调整快审机制，探索预留一定比例用地规模用于新增产业项目。制定土地利用年度计划时，各县（市、区）每年安排不少于10%的新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。加快推行点状供地助力乡村产业振兴。

 （七）建立生态产品价值实现机制（责任单位：市自然资源局牵头，市发展改革局、市统计局、市财政局、市生态环境局、市农业农村局、市文化广电旅游体育局、市金融局、市林业局、市市场监管局等参加；试验区域：英德连樟样板区）

开展生态产品价值核算。建立自然资源产品目录，完善自然资源价格形成机制，探索建立英德连樟样板区水、空气、碳汇生态产品价值核算的标准和方法。建立生态产品价值实现路径。大力培育样板区生态农产品和文旅、康养等消费市场，完善市场定价机制。制定生态产品政府采购目录，探索政府采购生态产品试点，探索在试验区建立依据生态产品质量和价值确定财政转移支付额度、横向生态补偿额度机制。探索商品林调整为公益林路径，完善生态公益林补偿机制，探索样板区生态公益林补偿增长机制。在水流域上下游城市之间建立横向生态补偿机制。探索建立用能权、碳排放权初始配额与生态产品价值挂钩机制，争取国家支持清远（片区）探索开展清洁能源抵扣能耗消费总量改革试点。建立生态产品质量标准体系。打造区域公用生态产品品牌体系，成立生态产品品牌运营机构，培育一批品牌示范企业，形成产业集群。运用有机产品、地理标志产品等质量认证工具，建立区域公用品牌质量标准体系，提升区域公用生态产品品牌的权威性。强化生态产品质量追溯体系建设，实现绿色食品、有机农产品和地理标志农产品全程可追溯。

（八）建立城乡基础设施一体化发展体制机制（责任单位：市发展改革局牵头，市交通运输局、市财政局、市住房城乡建设局、市生态环境局、市商务局、市工业和信息化局、市水利局、市城市管理综合执法局、市农业农村局、市文化广电旅游体育局等参加；试验区域：清城区、清新区）

建立城乡基础设施一体化规划建设机制。统筹规划试验区城乡道路、供水、供电、通信、物流、垃圾污水等城乡基础设施，推动市政公用设施向城郊村、中心镇延伸。探索城乡基础设施项目整体打包、一体化开发建设模式。探索社会资本以合资、独资或政府和社会资本合作等方式，参与乡村产业路旅游路、城乡垃圾污水一体处理设施、冷链物流设施建设及营运，所有权按占股比例持有，实行特许经营或放开经营权。争取广清永高铁、厦门至昆明铁路项目纳入国家“十四五”相关规划，力争在“十四五”期间动工建设。谋划推动广州东至花都天贵城际延伸至清远，规划研究广清城轨北延线延伸至清新区、肇庆经清远至佛冈至从化城际及清远磁浮旅游专线二期项目。积极推进清远清新至佛山南海高速公路（原佛江高速北延线一期）建设，大力推动清远清新至佛山南海高速公路北延线（汕湛高速清新段至湖南交界）建设，配合省交通运输厅做好广东南岭生态旅游公路规划建设。积极谋划清远至白云国际机场高速公路、从埔高速北延线。建立城乡基础设施一体化管护机制。明确乡村基础设施产权归属，完善农村河道管护、生活垃圾收运处、道路修护、绿化养护、公共设施维护“五位一体”长效管护措施，落实政府、自然村（经济社）、社会化服务三级管护责任。通过政府购买服务方式引入专业化企业，提高管护质量。设立公益性管护岗位，优先从贫困户中聘请管护员，负责本村公共基础设施日常管护工作。建立城乡基础设施建设分级分类投入机制。建立公益性设施以政府投入为主、准公益性设施以社会资本投入为主、纯经营性设施以企业投入为主机制。探索财政补贴、村集体补偿和农户缴费合理分摊机制，由政府承担的建管费用纳入财政预算。完善农民以筹工筹劳筹资方式参与乡村基础设施建管机制。加大中长期贷款投放规模和力度，支持城乡一体建设项目打包融资。

（九）建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制（责任单位：市发展改革局牵头，市财政局、市教育局、市卫生健康局、市文化广电旅游体育局、市政务服务数据管理局、市司法局等参加；试验区域：清城区、英德连樟样板区）

健全城乡教育医疗资源均衡配置机制。建立城乡教育医疗公共服务标准化体系。提高清远（片区）公费定向培养乡村教师、医护人员、急需紧缺涉农专业人才额度，实行“提前批次”录取。通过补偿大学学费、代偿国家助学贷款等方式，鼓励应届师范、医学专业毕业生到乡村工作。实行教师“县管校聘”和县域内校长教师交流轮岗。探索医护人员“市聘县用、县聘镇用、镇聘村用”模式。按照“强带弱、老带新、城带乡”模式，支持城乡公立学校、医院组建教育医疗共同体或集团。建立广清学校医院对口帮扶、巡回医疗等制度，依托“互联网+”实现优质资源城乡共享。支持四县（区）各新建或扩建1所三甲医院。健全城乡公共文化服务体系。通过政府购买服务方式鼓励社会力量参与、支持乡村民间文化团体开展文化活动，推动基本公共文化服务向乡村延伸。开展基层综合性文化服务中心和旅游服务中心融合试点建设，推动文化和旅游公共服务融合提升。健全城乡社会事务服务体系。全面建设县镇村三级公共服务综合平台，提升村级综合服务信息化水平，推进政务服务一体机基层全覆盖，拓展“粤省事”平台农业农村特色服务事项，探索建立便民服务配送体系，打通服务覆盖群众“最后一公里”。健全城乡公共法律服务体系，加强市、县、镇、村四级公共法律服务实体平台建设，深化一村（社区）一法律顾问工作。

（十）健全农民持续增收体制机制（责任单位：市农业农村局牵头，市人力资源社会保障局、市自然资源局、市科技局等参加；试验区域：清城区、清新区、佛冈县、英德连樟样板区）

健全农民工资性收入增长机制。健全城乡均等的公共就业创业服务机制和平台，规范招工用人制度，推动形成平等竞争、城乡统一的劳动力市场。联合省职教城实施乡村振兴人才“订单式”培养就业计划。大力实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”等工程，努力增加就业岗位。健全农民工输出输入地劳务对接机制，完善进城务工人员的社保制度及其子女教育政策。允许农村进城务工人员失业后在常住地进行失业登记享受均等化公共就业服务。健全农民经营性收入增长机制。鼓励开展承包地整治整合，推动农业适度规模经营。完善财政、信贷、保险、用地等支持政策，帮助新型农业经营主体节本增收，建立农民返乡创业激励机制。推广“公司+基地+农户”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种农企利益联结模式，促进农民分享产业链增值收益。探索给予科研人员科技成果所有权，推进科研人员以技术、资金、信息入股等形式，领办创办专业合作社或农业企业。制定清远（片区）特色农产品标准、规范生产流程，采取订单生产、定向销售模式规避农业生产风险。建立农产品优质优价正向激励机制，打造区域农业公共品牌。健全农民财产性收入增长机制。推进集体资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，鼓励将投到农业农村的财政资金、扶贫资金等形成的经营性资产折股量化到集体经济组织成员。探索股份权益固化、转让、继承、增资扩股机制。健全农民转移性收入保障机制，探索建立普惠性农民补贴长效机制，将符合条件的返乡创业人员纳入一次性创业补贴范围，提高农民技能提升补贴标准。加强对农民生产生活的财力保障，完善直补政策。

三、地方政策保障

（一）加强组织领导。坚决落实习近平总书记关于破解城乡二元结构的重要指示精神，认真落实中央决策部署和省委、省政府工作要求，统筹推进城镇化建设和国家城乡融合发展试验区广清接合片区建设工作，成立市城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组，建立健全市、县、镇三级党政主要领导牵头，各级各部门分工负责的工作机制，推动各项工作落实落细落地。

（二）实行改革授权。坚持从实际出发，传承清远改革精神，坚持先行先试、鼓励大胆探索，建立改革容错机制。将试验任务中涉及到的部分审批、管理权限下放到县（区）、镇，完善基层党建和基层治理相结合的乡村治理体系，完善城乡融合发展制度体制，为清远破解城乡二元结构提供制度保证。

    （三）加大要素保障。市、县两级加强人才、土地、财政等政策配套力度。健全财政投入持续增长机制，市、县两级财政预算加大对城乡融合发展的倾斜支持力度。2020—2025年，市本级财政统筹安排和引导美丽乡村建设、乡村振兴、破解城乡二元结构等方面的投入不低于50亿元。