私募监管新气象：规范监管与尊重市场规则并重_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

2023年7月9日，国务院正式公布《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“《监管条例》”），对于众多的私募基金也意味着靴子落地，监管策略更加明确。国外私募股权投资基金经过近50年的发展，成为仅次于银行贷款和IPO的重要融资手段。迄今，全球范围内已累计有数千家私募股权投资公司，积极促进全球产业的持续健康发展。我国私募投资基金行业发展较快，在服务实体经济、支持创业创新等方面发挥了积极作用。截至2023年5月，在基金业协会登记的私募基金管理人达2.2万家，管理基金数量达15.3万只，管理基金规模为21万亿左右。[1]私募投资基金的发展迅速，在推动创新资本形成、提高直接融资比重、满足投资需求等方面做出了贡献。但在私募基金运行过程中也出现了规范不严导致的风险。例如：以私募之名行非法集资之实，允许不合格投资者以拼单、代持等方式持有私募基金[2]；向不具备风险承担能力的投资者兜售产品；从业人员鱼龙混杂；信息披露缺失；退出机制约定不明导致纠纷等情况。

《监管条例》，作为我国私募基金行业首部行政法规，对完善私募基金监管制度具有重要意义。它将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，有利于解决现阶段私募存量风险，更好保护投资者合法权益，促进行业规范健康发展[3]。在加强监督管理和发展政策的协同配合过程中，对不同类别私募投资基金特别是创业投资基金实施差异化监管，也是本次私募基金《监管条例》侧重强调的内容。总体而言，该条例兼顾了鼓励发展与风险控制，规范监管与尊重市场规则相结合的思路，体现了法规制定的科学性。

《监管条例》制定的亮点：

一、重视敬业勤勉，禁止利益输送和利益冲突

就敬业勤勉之要求，《监管条例》第三条中明确规定，私募基金管理人、托管人及服务机构应当履行诚实守信、谨慎勤勉的义务。就禁止利益输送和利益冲突之规定，《监管条例》第八条中明确，私募基金管理人及其控股股东、实际控制人或者普通合伙人从事的业务不得与私募基金管理存在利益冲突。同时，《监管条例》第三十条针对财产混同、牟利和利益输送等具体行为进行了禁止性规定。此外，《监管条例》第十六条、第二十六条、第四十七条等，都对利益输送和冲突部分进行了强调。中国证监会首席律师焦津洪指出，资产管理活动的本质是信托型法律关系，资产管理人作为受托人，在资管业务活动中居于核心地位，“受人之托、忠人之事”，对投资人负有诚实守信、谨慎勤勉的信义义务。[4]这亦进一步说明，丧失诚信将严重影响行业的信誉和投资者的信心，阻碍资产管理行业实现高质量发展。

二、提升门槛，扩大禁入人员名单

《监管条例》第八条规定，不得担任私募基金管理人董监高、执行事务合伙人及委派代表的包括（四）因违法被开除的基金管理人、基金托管人、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、期货交易所、期货公司及其他机构的从业人员和国家机关工作人员。较之前的《私募投资基金登记备案办法》中规定5年期限后可以继续从业，提升了禁入门槛，亦更接近《中华人民共和国证券投资基金法》中对公募基金管理人的董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表的禁入标准。

三、明确创投基金自律管理

为科技型企业发展开绿灯，私募基金做好科技企业的孵化器和助推器。《监管条例》就创业投资基金进行了专章的特别规定，其明确针对不同的创投基金，国家会给予政策支持，关于创业投资基金的特别规定，促进创业投资持续健康发展。信息共享，监管机构及对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化监督管理，行业协会对创业投资基金实施差异化自律管理和服务。

四、明确退出机制

在以往发展过程中，私募基金退出难、清算难的问题突出，容易引发争议，特别是私募基金管理人资料缺失、超委托范围投资、责权约定不明时缺乏退出渠道，导致索赔僵局。此次《监管条例》明确建立了退出机制，可以根据基金合同约定等提前终止合同等，提供投资者权益保护的法律保障。

五、执法有据，惩戒明晰

《监管条例》明确和细化了法律责任。现行的《私募投资基金监督管理暂行办法》第九章只有三条关于法律责任的规定，合计从三万元以下罚款、追究刑事责任、采取市场禁入措施等进行了概括性权责陈述。而《监管条例》将法律责任之规定，从未依法履行登记手续、私募基金管理人未依法履行相关职责、私募基金托管人未建立业务隔离机制、违反相关私募基金合格投资者管理和募集方式的规定、未向投资者充分揭示投资风险并误导其投资与其风险识别能力和风险承担能力不匹配的私募基金产品、未对募集完毕的私募基金办理备案、将私募基金财产用于经营或者变相经营资金拆借等业务或者要求地方人民政府承诺回购本金、私募基金管理人违规从事关联交易等细化情形，针对其罚则进行了清晰明确的规定。规则清晰，惩罚得当。

《监管条例》建立的监管体系及意义

一、建立风险流程管控体系

《监管条例》从源头加大对风险的打击力度，强化了私募基金管理人的监管责任。在资金募集、及时登记备案、增强信息透明度等关键环节强化管控。全流程管理的实施，强化投资环节，禁止将私募基金用于经营贷款等业务，并强化关联交易等制度安排。

二、建立信息披露管理体系

私募基金可能存在透明度相对较低情况，私募基金针对特定投资群体（高净值个人和机构投资者），在投资策略复杂的设定可能存在欺诈和操纵市场。《监管条例》明确了私募基金管理人、托管人及其从业人员所提供、报送之信息的真实性、准确性、完整性。

三、建立从业人员多方位规范体系

《监管条例》中明确了私募基金管理人管理运用财产的基本原则，以禁入情形的形式列举不得担任私募基金管理人和董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表的情形，规定私募基金管理人应当依法履行登记报送信息并公示，明确私募基金管理人的持续性要求，对实际控制人和合伙人的规范，增设禁止性行为的规范。本次《监管条例》中新增与强调之内容，为从业人员建立多方位的规范体系。

四、扩大监管范筹

对不同形式的私募基金都纳入调整范围。私募股券基金统一纳入规范范围，解决长期以来监管的上位法依据不足问题。但值得注意的是，《监管条例》并未将外商投资私募基金管理人纳入监管范畴。

五、监管依据明确，执法手段丰富

此次进一步明确了上位法，监管和风险处置明确了依据。中国证监会可依照条例对私募基金进行管理，派出机构依照授权履行职责。强化监管职责包括现场检查，查阅取证等，丰富了执法手段，对违法违规私募基金管理人的干预措施，并建立信用监管制度，对诚信信息计入资本市场信息数据库。

《监管条例》的出台，在发挥私募股权投资基金积极作用，强化风险源头的管控，规范监管与尊重市场规则等方面起到了重要作用。同时，在划定监管底线，强化事中事后管理，对不同类型的基金施行差异化监管。这有利于进一步夯实私募基金法律体系，维护金融稳定，促进私募基金行业规范发展，符合党的二十大报告中提到的要加快发展创新发展。提高私募基金的合规性，提升风险管理能力，有助于建立一个公平、透明和高效的金融市场，促进金融创新和经济发展。

但《监管条例》在合规体系建立、反洗钱等方面，仍可以再加强监管，以防范现有私募股权基金风险过度积累。