以执法的逻辑倒推合规的路径——全景分析医药反腐各级部门的职权依据与核查重点

【内容摘要】医药领域掀起了反腐风暴。7月28日，中央纪委国家监委召开动员会，部署纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治。就在两个月前，国家卫健委等10部门联合召开会议，部署开展为期一年的全国医药领域腐败问题集中整治工作。一场以行业为属性的专项反腐浩浩荡荡地拉开帷幕。本文将从中央纪委、国家卫健委、国税总局、市场监管局、公安部门、审计署六部门监管执法的立场切入，分别剖析各监管部门对医药反腐专项整治行为的评估角度和核查重点，结合典型案例分析，协助医药企业稳健合规经营。

【关键词】医药反腐中央纪委国家卫健委国税总局市场监管局公安部门审计署法律依据调查权限评估重点

自今年年初，中央国家监委发表了《坚决打好反腐败斗争攻坚持久战》的文章，打响了医药反腐的第一枪，在后续几个月内，各个部门机构相继响应，包括国家市场监督管理总局、国家卫健委、公安部、审计署、上交所、北交所和山东省纪委监委等先后对医疗反腐这一问题表明态度，各行各业对医药行业整顿的呼声越来越高。

一、六大部门履行反腐职能的调查权限

	法律依据	调查权限
中央纪委	《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》	第四十条审查调查组可以依照党章党规和监察法，经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押（暂扣、封存）、勘验检查、鉴定，提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。
国家卫健委	《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》	第六十二条　国家建立健全药品价格监测体系，开展成本价格调查，加强药品价格监督检查，依法查处价格垄断、价格欺诈、不正当竞争等违法行为，维护药品价格秩序。国家加强药品分类采购管理和指导。参加药品采购投标的投标人不得以低于成本的报价竞标，不得以欺诈、串通投标、滥用市场支配地位等方式竞标。
市场监管局	《中华人民共和国反不正当竞争法》	第十三条　监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为，可以采取下列措施：（一）进入涉嫌不正当竞争行为的经营场所进行检查；（二）询问被调查的经营者、利害关系人及其他有关单位、个人，要求其说明有关情况或者提供与被调查行为有关的其他资料；（三）查询、复制与涉嫌不正当竞争行为有关的协议、账簿、单据、文件、记录、业务函电和其他资料；（四）查封、扣押与涉嫌不正当竞争行为有关的财物；（五）查询涉嫌不正当竞争行为的经营者的银行账户。
国税总局	《中华人民共和国税收征收管理法》	第三十八条　税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；（二）扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。第五十四条　税务机关有权进行下列税务检查：（一）检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料；（二）到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况；（三）责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料；（四）询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况；（五）到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料；（六）经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户。税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。税务机关查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。
公安机关	《中华人民共和国刑事诉讼法》	第六十六条　人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。第一百一十五条　公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。对现行犯或者重大嫌疑分子可以依法先行拘留，对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当依法逮捕。第一百三十七条　任何单位和个人，有义务按照人民检察院和公安机关的要求，交出可以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的物证、书证、视听资料等证据。第一百四十一条第一款　在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。第一百四十四条第一款　人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。第一百五十五条第一款　应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令，采取有效措施，追捕归案。
公安机关	《中华人民共和国治安管理处罚法》	第七十八条公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。
审计部门	《中华人民共和国审计法》	第三十四条　审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料，包括电子数据和有关文档。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。第三十七条　审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。审计机关有证据证明被审计单位违反国家规定将公款转入其他单位、个人在金融机构账户的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询有关单位、个人在金融机构与审计事项相关的存款。第三十八条　审计机关进行审计时，被审计单位不得转移、隐匿、篡改、毁弃财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料，不得转移、隐匿、故意毁损所持有的违反国家规定取得的资产。审计机关对被审计单位违反前款规定的行为，有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。第四十一条　审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关予以协助。有关机关应当依法予以配合。

在上述监管部门的检查过程中，企业应当全力配合检查机关采取的各项措施，不得拒绝配合，转移、调换或销毁证据，否则将面临法律更严厉的惩处。具体如下图所示：

法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》	第五十条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： (一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的； (二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；第六十条有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款： (一）隐藏、转移、变卖或者损毁行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物的； (二）伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的；
《中华人民共和国税收征收管理法》	第五十五条　税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。
《反垄断法》	第六十条有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款： (一）隐藏、转移、变卖或者损毁行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物的； (二）伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的；
《药品管理法实施条例》	第七十三条　违反《药品管理法》和本条例的规定，有下列行为之一的，由药品监督管理部门在《药品管理法》和本条例规定的处罚幅度内从重处罚：(六）拒绝、逃避监督检查，或者伪造、销毁、隐匿有关证据材料的，或者擅自动用查封、扣押物品的。
《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》	第七条有下列情形之一的,可以依法从重行政处罚：（5）阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复的; （7）伪造、隐匿、毁灭证据的;

二、六大部门履行反腐职能的处罚范围及强制手段

	法律依据	处罚范围及强制手段
中央纪委	《中国共产党纪律检查委员会工作条例》	第三十一条　第二款（一）党员、干部有作风纪律方面的苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，或者有一般违纪问题但具备免予处分情形的，运用监督执纪第一种形态，按照规定进行谈话提醒、批评教育、责令检查等，或者予以诫勉。（二）党员、干部有一般违纪问题，或者违纪问题严重但具有主动交代等从轻减轻处分情形的，运用监督执纪第二种形态，按照规定给予警告、严重警告处分，或者建议单处、并处停职检查、调整职务、责令辞职、免职等处理。（三）党员、干部有严重违纪问题，或者严重违纪并构成严重职务违法的，运用监督执纪第三种形态，按照规定给予撤销党内职务、留党察看、开除党籍处分，同时建议给予降职或者依法给予撤职、开除公职、调整其享受的待遇等处理。（四）党员、干部严重违纪、涉嫌犯罪的，运用监督执纪第四种形态，按照规定给予开除党籍处分，同时依法给予开除公职、调整或者取消其享受的待遇等处理，再移送司法机关依法追究刑事责任。
国家卫健委	《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》	第九十三条　县级以上人民政府卫生健康主管部门、医疗保障主管部门应当建立医疗卫生机构、人员等信用记录制度，纳入全国信用信息共享平台，按照国家规定实施联合惩戒。第一百零二条　违反本法规定，医疗卫生人员有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门依照有关执业医师、护士管理和医疗纠纷预防处理等法律、行政法规的规定给予行政处罚：（一）利用职务之便索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益；（二）泄露公民个人健康信息；（三）在开展医学研究或提供医疗卫生服务过程中未按照规定履行告知义务或者违反医学伦理规范。前款规定的人员属于政府举办的医疗卫生机构中的人员的，依法给予处分。第一百零三条　违反本法规定，参加药品采购投标的投标人以低于成本的报价竞标，或者以欺诈、串通投标、滥用市场支配地位等方式竞标的，由县级以上人民政府医疗保障主管部门责令改正，没收违法所得；中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处对单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；情节严重的，取消其二年至五年内参加药品采购投标的资格并予以公告。第一百零四条　违反本法规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取基本医疗保险待遇，或者基本医疗保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取基本医疗保险基金支出的，由县级以上人民政府医疗保障主管部门依照有关社会保险的法律、行政法规规定给予行政处罚。
	《中华人民共和国医师法》	第五十六条　违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得，并处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：（五）利用职务之便，索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益，或者违反诊疗规范，对患者实施不必要的检查、治疗造成不良后果；第六十二条　违反本法规定，卫生健康主管部门和其他有关部门工作人员或者医疗卫生机构工作人员弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分。第六十三条　违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任。
	《中华人民共和国行政处罚法》	第四条　公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。第九条　行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
	《中华人民共和国行政强制法》	第九条　行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。
市场监管局	《中华人民共和国反不正当竞争法》	第十九条　经营者违反本法第七条规定贿赂他人的，由监督检查部门没收违法所得，处十万元以上三百万元以下的罚款。情节严重的，吊销营业执照。第二十六条　经营者违反本法规定从事不正当竞争，受到行政处罚的，由监督检查部门记入信用记录，并依照有关法律、行政法规的规定予以公示。
	《中华人民共和国行政处罚法》	第四条　公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。第九条　行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
	《中华人民共和国行政强制法》	第九条　行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。
国税总局	《中华人民共和国税收征收管理法》	第六十三条　纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十四条　纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下的罚款。纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。第六十五条　纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款的，由税务机关追缴欠缴的税款、滞纳金，并处欠缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
	《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》	第九十三条为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致未缴、少缴税款或者骗取国家出口退税款的，税务机关除没收其违法所得外，可以处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。 
公安机关	《中华人民共和国刑法》	刑法条文参见上文。
公安机关	《中华人民共和国治安管理处罚法》	第十条治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
审计部门	《中华人民共和国审计法》	第四十七条　被审计单位违反本法规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查、调查、核实有关情况的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究法律责任。第四十八条　被审计单位违反本法规定，转移、隐匿、篡改、毁弃财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料，或者转移、隐匿、故意毁损所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当向被审计单位提出处理建议，或者移送监察机关和有关主管机关、单位处理，有关机关、单位应当将处理结果书面告知审计机关；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五十七条　审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露、向他人非法提供所知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

从上不难看出，反腐风暴的巨大威慑力是在于形成了一个完整的监管闭环，六大部门利用各自法律赋予的权限进行系统管理，通过一案双查、行刑对接等方式实现违法数据的互融互通，对企业违法经营活动进行全方位、立体的监管，这才是本次反腐风暴与以往单个部门监管打击的重要区别，也是值得企业注意的地方，医药企业如果缺乏对自己经营行为违法点的全面认知和事中风险预警，那么随着数字稽查的加快推进，违法行为将无处遁形。

三、六大部门履行反腐职能的执法重点

（一）中央纪委在本次反腐中的执法重点

2023年7月28日，纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治工作动员部署视频会议在北京召开，要求深入开展医药行业全领域、全链条、全覆盖的系统治理，紧盯领导干部和关键岗位人员，坚持受贿行贿一起查，集中力量查处一批医药领域腐败案件。

2023年8月7日，中纪委官网发表《深度关注 | 精准惩治单位行贿》。文章强调，要准确区分单位行贿罪与个人行贿罪，重点关注单位行贿问题。在二者的区别判定上仅仅查明权钱交易的事实是不够的，必须结合单位性质、组织管理机制、行贿资金来源、犯罪收益归属等进行综合判断。在医疗卫生领域医药行业单位行贿问题，医药代理人不再承担个人责任。

纪委2月曾官方发布《严查医疗领域隐蔽利益输送》一文，披露多个案例，表示高压震慑下医药行业反腐中问题不断变异升级，“定制式”招投标、“规避式”委托采购、“供股式”入股分红、“福利式”研讨培训……利益输送方式隐形变异，为贿赂行为披上“合法外衣”。

新型隐蔽利益输送
“定制式”招投标	利用医学专业性强的壁垒，在医药用品、医疗仪器等招投标上，巧设“技术参数”“药效参数”等特定条件，打着“科技”“药效”幌子，加码“定制”招投标筛选规则，变相达到与“指定”医药公司长期合作、双向受益的目的。
“规避式”委托采购	通过私下“合计”、幕后操控，把采购“公权”变成第三方采购代理公司的私有经营行为，既能在管理上规避违规违纪风险，又能利用委托代理费、物品差价、资金周转率等做文章。
“供股式”入股分红	医药企业通过隐形“供”股、研讨培训变相补贴、礼品药品无偿或低价兑现等方式，促使双方协商达成医药推销“高价协议”，形成医药回扣利益链。
“福利式”研讨培训	医药公司为维系利益同盟关系，变相回馈“讨好”医疗机构管理人员及医疗职工的“普惠式”“疗休养式”“感情联系式”福利。

此前7月，刑法修正案（十二）草案提请十四届全国人大常委会第四次会议审议。草案加大对行贿犯罪惩治力度，增加惩治民营企业内部人员腐败相关犯罪的条款。草案共修改补充刑法7条。在加大对行贿犯罪惩治力度方面，草案增加规定，对多次行贿、向多人行贿，国家工作人员行贿，在国家重要工作、重点工程、重大项目中行贿，在组织人事、执纪执法司法、生态环保、财政金融、安全生产、食品药品、帮扶救灾、养老社保、教育医疗等领域行贿，为实施违法犯罪活动而行贿，将违法所得用于行贿等六类情形从重处罚。对于危害一方政治生态的行贿人，建立全国行贿人信息库，推动完善惩治行贿相关法律法规，强化对行贿人的联合惩戒。同时，调整行贿罪的起刑点和刑罚档次，与受贿罪相衔接。一些行贿人以单位名义行贿，规避处罚，导致案件处理不平衡，惩处力度不足。为此，草案将单位行贿罪刑罚由原来最高判处五年有期徒刑的一档刑罚，修改为两档刑罚：“三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”和“三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。

由此可见，企业的刑事法律风险防范已成为企业合规合法经营刻不容缓的关注事项。诚信善意的经营者仍有可能因对法律法规的不了解而面临潜在的刑事风险。企业应构建并不断完善自身生产经营的合规体系，做到诚信合法经营，利己利他利社会。

（二）国家卫健委在本次反腐中的执法重点

2023年5月10日，国家卫生健康委联合十三部门发布《关于印发2023年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点的通知》（以下简称《2023纠风工作要点》），明确提出要重点整治医药领域突出腐败问题。根据《2023纠风工作要点》，整治行业重点领域的不正之风问题，主要集中在行业管理、行业组织以及医药产品销售采购这三个方面。

8月15日，国家卫健委发布《全国医药领域腐败问题集中整治工作有关问答》，该文指出，此次集中整治的内容重点在六个方面：一是医药领域行政管理部门以权寻租；二是医疗卫生机构内“关键少数”和“关键岗位”，以及药品、器械、耗材等方面的“带金销售”；三是接受医药领域行政部门管理指导的社会组织利用工作便利牟取利益；四是涉及医保基金使用的有关问题；五是医药生产经营企业在购销领域的不法行为；六是医务人员违反《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》。

对上海而言，2023年8月7日上海市卫生健康委员会发布《关于印发上海2023年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点的通知》，明确强化以下内容的重点监管，并协同相关管理部门。

（三）市场监管局在本次反腐中的执法重点

2023年4月18日，国家市场监管总局组织开展2023年反不正当竞争“守护”专项执法行动，明确提出将以规范民生领域营销行为为重点，加强对新型商业营销行为监管，严打医药购销、餐饮旅游等重点行业商业贿赂违法行为。

8月1日，上海市市场监督管理局、上海市财政局联合发布《上海市市场监管领域重大违法行为举报奖励实施办法（试行）》。根据该实施办法，举报者可以获得罚没款1%-5%，最高100万的举报奖励金：如果是违法主体内部人员举报的，可以按照奖励标准的2倍计算奖励金额（上限为100万元）；同时，药品、医疗器械等行业的违法行为属于重点关注领域。办法的发布意味着未来举报率（包括企业内部举报率）和执法率均可能会有进一步的上升。

8月8日，上海市药品监督管理局、上海市市场监督管理局等五部门联合印发了《上海市药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》（以下简称《细则》），自2023年9月1日起施行。该《细则》明确药品领域行政执法与刑事司法部门间进一步加强协作配合的原则与举措，发挥各自职能优势，加大对药品违法犯罪行为打击力度。

此外，黑龙江、内蒙古、江西、山西等地市场监督管理局也结合自身职能任务，纷纷公开征集医药领域商业贿赂线索。征集内容不限于：医药生产经营企业假借科室宣讲会咨询费、推广费等名义，向医疗机构工作人员给付利益、维护关系的行为；医药生产经营企业假借捐赠、科研合作、试验推广等形式捆绑销售药品、耗材实施商业贿赂的行为；医药生产经营企业在药品、医疗设备采购，工程建设和科研经费等领域实施商业贿赂行为；医药企业在流通环节使用票据、虚构业务事项以及利用医药推广公司空设、虚设活动等方式违规套取资金，将套取资金用于商业贿赂的违法违规行为；医药企业在医药用品销售过程中采用以财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。

市场监管局

征集时间

征集要点

黑龙江

2023年8月

——

2024年6月

1.医药生产经营企业假借咨询费、讲课费、推广费等各种名义或形式给予医疗机构或其内设科室、从业人员回扣行为；

2.医药生产经营企业假借学术会议、科研协作、学术支持、捐赠资助进行利益输送。

内蒙古自治区

2023年8月

——

1.医药生产经营企业假借科室宣讲会咨询费、推广费等名义，向医疗机构工作人员给付利益、维护关系的行为；

2.医药生产经营企业假借捐赠、科研合作、试验推广等形式捆绑销售药品、耗材实施商业贿赂的行为；

3.医药生产经营企业在药品、医疗设备采购，工程建设和科研经费等领域实施商业贿赂行为；

江西

2023年7月

——

2024年6月

1.医药企业在流通环节使用票据、虚构业务事项以及利用医药推广公司空设、虚设活动等方式违规套取资金，将套取资金用于商业贿赂的违法违规行为。

2.医药企业在生产环节套取资金，用于药品耗材设备回扣、商业贿赂的违法违规行为。

3.医药企业借助赞助费、咨询费、讲课费、推广费、科研合作、学术推广等名义，在设备采购、工程建设、科研经费等领域进行利益输送的违法违规行为。

山西

2023年8月

——

2024 年6月

1.医药生产、经营企业或营销人员在临床诊疗过程中以“开单提成费”“处方费”“新药推广费”“临床观察费”等名义给付医疗机构或相关人员的现金和实物的行为；

2.医药生产、经营企业给医疗机构工作人员以“培训会”“研讨会”“考察”等名义提供境内、境外旅游等给付医疗机构或相关人员财物以外的其他利益的行为等。

（四）国家税务总局在本次反腐中的执法重点

2023年1月，国家税务总局、江西省税务总局公布了其税务稽查随机抽查重点稽查对象名录库，其中大量的医疗器械、耗材、试剂等医药用品的生产商、中间商、零售商被列入其中。3月15日，国家卫健委药物政策与基本药物制度司发布的《短缺药物保供稳价近期工作》中提到“税务总局部署对部分涉税风险较高的医药企业开展检查。”5月26日，国家税务总局举行例行新闻发布会，表示医药属于未来重点关注的虚开发票高发行业。

随着金税四期的全面铺开，全电发票的推广适用，税务机关能够更加紧密地控制企业的资金和信息，实现对非税业务的全面监管，并建立与各部委、银行、工商等机构的信息通道，实现企业信息的共享和核查。如果企业出现个税与社保未⾜额缴纳、库存账⽬不⼀致、虚开发票、企业所得税申报异常、增值税异常抵扣等事项则会被金税四期列为重点稽查对象。

实践中，已上市医疗企业的主要涉税风险包括：虚列信息咨询服务费、虚增业务推广费涉嫌虚开、偷税；会议费用列支不实、虚增销售费用、替票列支涉嫌偷税；财务报表信息披露不完整、不真实。

涉税行为	税务行政责任	刑事责任	其他联动责任
1．虚开发票（专用发票和专用发票以外的其他发票）	补缴企业所得税、补缴增值税（或者进项税额转出）、附加税费、滞纳金（日万分之五，年化百分之十八点五）、罚款（最高50万）。	虚开普通发票最高7年有期徒刑，虚开增值税专用发票最高无期徒刑。	纳税信用评价降级，进而影响到领取发票、税务监管被加强等；被实施联合惩戒，比如禁止出境、高消费、从严控制生产许可证发放、取得土地、融资以及企业上市等。
2．虚开发票被认定为偷逃税款	补缴企业所得税、补缴增值税（或者进项税额转出）、附加税费、滞纳金（日万分之五，年化百分之十八点五）、罚款（偷逃税款金额的0.5倍-5倍）。	最高七年有期徒刑。

对此，笔者提示，医药企业在购买或销售医药产品时，应按照规定开具或收取有效的增值税发票，并按时申报和缴纳相应的税款。同时，应妥善保存发票原件和相关凭证，以备税务机关核查。医药企业还应注意防范虚开、假开、冒用等发票违法行为，避免给企业带来不必要的税务风险；医药企业在组织或参与旅游、培训等活动时，应按照规定开具或收取有效的增值税发票，并按照税法规定对活动费用进行合理分摊和扣除。

同时，应注意区分旅游、培训等活动与业务招待、公关费等费用的性质和范围，避免将非业务性的费用计入成本或费用中，导致税务机关调整纳税基础；医药企业在举办或参与相关活动、学术会议时，应按照规定开具或收取有效的增值税发票，并按照税法规定对活动经费进行合理分摊和扣除。同时，应注意区分相关活动、学术会议与广告宣传、市场推广等费用的性质和范围，避免将非业务性的费用计入成本或费用中，导致税务机关调整纳税基础。

（五）公安部门在本次反腐中的执法重点

近日上海市药品监督管理局、上海市市场监督管理局、上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局等相关部门联合印发了《上海市药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》（以下简称《实施细则》）。《实施细则》主要有以下三方面的特点：

一是关注药品领域行刑衔接工作实际情况，及时解决衔接难题。结合药监部门专业性强、公安机关刑事侦查手段多样化等工作实际，《实施细则》明确细化了药监部门和公安机关联合办案机制、检察院提前介入机制，建立了本市行刑衔接联络员机制，确保在药品领域涉嫌违法犯罪案件调查取证、抓捕审理、完善监管、通报案件办理情况、涉案物品处置等环节全过程密切协作，发挥各自职能优势，加大对药品违法犯罪行为打击力度。

二是关注药品领域行刑衔接工作流程，完善配套文件指引。《实施细则》明确细化了药监部门向公安机关移送案件、公安机关向药监部门移送案件的条件以及移送材料要求，统一了案件移送标准。附件汇总了药品领域涉嫌犯罪案件主要涉及罪名和刑事责任追诉标准以及行刑衔接常用文书，便于指引药监部门和公安机关执法人员有效开展行刑衔接工作。

三是关注药品领域行刑衔接的信息共享，充分发挥行刑失信联合惩戒的效应。《实施细则》明确细化了行刑衔接案件的跟踪反馈及列入严重违法失信名单机制。案件移送及协作办案过程中，药监部门、公安机关、检察院、人民法院应当各自落实专人办理，负责开展案件查办工作，并及时对接、汇总药品安全犯罪案件办理信息。药监部门对收到的人民法院生效法律文书，需要实施严重违法失信名单管理的，参照《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》的相关规定执行，构建“一处违法，处处受限”的信用惩戒格局。

1.行贿罪与单位行贿罪的法律规定及立案标准

行贿罪

单位行贿罪

法律规定

刑法修正案（十二）草案：对犯行贿罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；因行贿谋取不正当利益，情节严重的，或者使国家利益遭受重大损失的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，或者使国家利益遭受特别重大损失的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。

有下列情形之一的，依照前款的规定从重处罚：（一）多次行贿、向多人行贿的；（二）国家工作人员行贿的；（三）在国家重要工作、重点工程、重大项目中行贿的；（四）在组织人事、执纪执法司法、生态环保、财政金融、安全生产、食品药品、帮扶救灾、养老社保、教育医疗等领域行贿的；（五）为实施违法犯罪活动而行贿的；（六）将违法所得用于行贿的。

行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，对调查突破重大案件起关键作用的，或者有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。

刑法修正案（十二）草案：单位为谋取不正当利益而行贿，或者违反国家规定，给予国家工作人员以回扣、手续费，情节严重的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。因行贿取得的违法所得归个人所有的，依照本法第三百八十九条、第三百九十条的规定定罪处罚。

立案标准

两高2016年《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》：行贿罪一般情形3万元以上应予立案。具有下列特殊情形之一的，特殊情形1万元以上，应予立案：（1）向三人以上行贿的；（2）将违法所得用于行贿的；（3）通过行贿谋取职务提拔、调整的；（4）向负有食品、药品、安全生产、环境保护等监督管理职责的国家工作人员行贿，实施非法活动的；（5）向司法工作人员行贿，影响司法公正的；（6）造成经济损失数额在五十万元以上不满一百万元的。

2022年颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》规定：为谋取不正当利益，给予公司、企业或者其他单位的工作人员以财物，个人行贿数额在三万元以上的，单位行贿数额在二十万元以上的，应予立案追诉。

根据1999年9月16日《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》规定，单位行贿罪一般情形下20万元以上应予立案；具有下列特殊情形之一的，10万元以上，应予立案：（1）为谋取非法利益而行贿的；（2）向三人以上行贿的；（3）向党政领导、司法工作人员、行政执法人员行贿的；（4）致使国家或者社会利益遭受重大损失的。

2.对非国家工作人员行贿罪与对单位行贿罪的法律规定及立案标准

对非国家工作人员行贿罪

对单位行贿罪

法律规定

根据《刑法》第一百六十四条的规定：为谋取不正当利益，给予公司、企业或者其他单位的工作人员以财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一款的规定处罚。

刑法修正案（十二）草案：为谋取不正当利益，给予国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体以财物的，或者在经济往来中，违反国家规定，给予各种名义的回扣、手续费的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

立案标准

根据2022年颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的规定：为谋取不正当利益，给予公司、企业或者其他单位的工作人员以财物，个人行贿数额在三万元以上的，单位行贿数额在二十万元以上的，应予立案追诉。

根据1999年9月16日《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》对单位行贿罪涉嫌下列情形之一的，应予立案：1、个人行贿数额在10万元以上、单位行贿数额在20万元以上的；2、个人行贿数额不满10万元、单位行贿数额在10万元以上不满20万元，但具有下列情形之一的：（1）为谋取非法利益而行贿的；（2）向3个以上单位行贿的；（3）向党政机关、司法机关、行政执法机关行贿的；（4）致使国家或者社会利益遭受重大损失的。

（六）审计部门在本次反腐中的调查重点

根据《2023纠风工作要点》，审计署主要负责加强对医药企业生产、销售和医保定点医药机构采购的审计监督，按程序移送行风问题线索，承担纠风部际工作机制交办的其他事项。

8月8日，经济观察网获得的一份《中华人民共和国审计署专项审计调查报告（征求意见稿）》显示，广东省3家药品生产企业套取资金40.77亿元用于公关等用途，推高药品出厂价格。此外，该审计调查结果还指出，多家药品耗材经销企业增加中间销售环节，提高药械价格，医务人员长期接受医药企业输送利益，医疗机构违规采购或使用医疗器械等。

其中，广东某公司以“技术服务费”等名义向966家商务推广公司付款23.9亿元，用于合作医院药房建设费用和用工成本。广州Y公司通过批量注册会议服务公司套取资金16.75亿元，指派第三方公司以“集群注册”方式在同一地址注册成立了962家会议服务公司，第三方公司按广州Y公司要求将资金进一步分解后，转入特定人员账户用于支付各区域医院公关费用。L集团则通过其员工开设咨询公司套取资金1240.01万元，资金到账后被转入相关员工个人账户用于药品公关。

除了药品生产企业，审计调查组还发现，药品耗材经销企业增加中间销售环节，推高药械流通价格。涉及的企业有K药业有限公司、G器械（东莞）有限公司等，涉及的产品有除湿止痛胶囊等药品、脊柱内固定器等高值医用耗材。

值得注意的是，也有公立医院增加采购中间环节向下属企业让利。如2020年至2023年5月，Z医院指定工会下属企业G医疗服务公司为其供应医用耗材1.04亿元，G医疗服务公司获利748.82万元，耗材平均加价率6.6%。

审计调查发现，医疗机构违规采购或使用医疗器械，潜藏生命健康及资金安全隐患。南方医科大学N医院等3家医疗机构存在事先内定中标人、高价采购大型医用设备等问题，涉及资金7308.28万元（其中设备加价3020.9万元）。

此外，审计调查显示，2018年至2023年5月，广东省共有491家医疗机构委托G招标股份有限公司开展了10000多个大型医疗设备或耗材采购等项目的招投标工作，项目金额合计223.86亿元。其中，近9000个项目仅有3家企业参与投标。

在违规使用医疗器械方面,Z人民医院等2家医疗机构重复使用一次性超声刀头2409个，涉及1.51万人次，涉及医保基金773.06万元。N口腔医院则将手术中使用的“超声骨刀”套用“超声刀加收”收费项目，违规收取诊疗费用6720.31万元，套取医保基金570.11万元。

审计调查还发现，G医学会收受329家医药企业赞助费5205.62万元，用于指定医生为企业产品宣传。G医学会弄虚作假向医学专家违规发放讲课费、筹备费16.96万元。

基于此种种乱象，审计机关此次通力加强对医药企业生产销售、医保定点医药机构采购的全面审计，通过对企业销售费用的构成、资金整体流向进行审计调查，力求获得更全面信息的资金流转信息，发现更隐蔽更直接的线索。

四、六大部门执法综合比较及合规建议

本轮医药反腐基本由纪检监察机关开展，多部门联动，多措施并举。上至中央，下至地方，各级监督管理机关在全面深入打击医药腐败的同时各有侧重，注重发挥本部门职能优势，力求通过全领域、全链条、全覆盖的系统治理切实打击医疗卫生行业的腐败问题。

（一）从违法案件来源的角度，看后续执法趋势

从已经公布的大量案件来看，六大部门通过法律赋予的相关权限开展了有针对性的执法活动或者调查活动，而且各有侧重和重点，从案件来源来看，基于各类投诉举报等是重要的案件来源，因此，企业合规的内部治理显得尤为重要。

	核查重点	案件来源
纪委机关	受贿、行贿、单位行贿、隐蔽利益输送等	自行调查、信访举报等
卫生健康委员会	以权寻租、带金销售；以权谋私、医保基金使用；购销违法行为	自行调查、投诉举报等
市场监管	商业贿赂、药品违法	专项检查、信访举报等
税务机关	虚开发票、偷逃税款	数据稽查、投诉举报等
公安机关	涉税违法行为；行贿受贿犯罪	投诉举报、情报交换等
审计机关	对医药企业生产、销售和医保定点医药机构采购的审计监督；行风问题线索	现场检查、专项审计等

从违法案件线索来源的角度来看，基于日常检查、专项检查、举报、受害人申诉、投诉、控告以及上级机关交办和有关部门移交等五大角度，以前的案件来源很多来自于内部举报，但是随着“数字中国”进程的加快，不难发现基于数据稽查以及监管数据排摸发现违法线索的数量也在大量增加，尤其基于税务部门的金税系统的违法发票线索排摸，为处理医药反腐案件提供了精准以及完整的违法线索，这是一个重要的趋势。

（二）从违法案件聚焦的角度，看后续合规重点

销售费用是各方关注的合规重点，基于销售费用将会引发更多的并联效应，而进项发票将是企业合规的立足点和博弈点。在医药反腐大背景下，部分医药企业出现了销售费用率奇高的情况。A股医药公司2022年的销售费用超过3000亿元，较2021年的销售费用总额3250.91亿元继续增长。460家公司去年销售费用近3400亿元，巨额学术推广费暗藏猫腻。高昂的销售费用，始终是医药行业的隐痛。上交所在《上交所发行上市审核动态》中指出，医疗企业销售费用占营业收入比例往往较高，销售推广活动的真实性、合规性颇受市场关注，销售推广费往往存在名目复杂、类别多样、可能用于隐性支出等问题，一直是审核关注的重点。

提高社会合规的自觉遵从度，是现代社会治理的重要目标。以执法的逻辑去倒推合规的路径，为企业自觉合规提供信息对称的途径，或许是个合规新方向。

在医药反腐过程中，企业要做好合规经营，这是底线。从上述侧重路线图不难看出，强化企业进项发票的系统合规管理非常必要。做好系统合规，事中有效管控经营数据的合规风险是一个新的命题，然而在当前企业经营过程中，业务不懂财务，财务不懂合规，合规不懂数据，这个状态直接制约了企业合规的内部进程，尤其是随着金税四期的快速到来，企业必须改变经营战略和经营模式，切不能采取鸵鸟战术。

从当前公布的大量违法案件来看，监管部门尤其是是税务部门通过无痕无感的数据稽查方式，让企业违法行为无处遁形，唯一区别的是发现时间早晚。对医药企业而言，当前更加迫切的合规需求就是对历史经营风险进行综合评估，规范必须规范的，调整应该调整的。充分利用处罚大数据来勾勒行政处罚的常见模式，实现合规风险可识别，密切关注企业高频行政违法风险点，整合进项发票业务流，实现经营风险可把控。构建具有前瞻性和实操性的合规体系和合规数字能力，实现与监管同频，才能实现健康稳定长期发展。