【摘要】本文从80例涉“地图”类广告行政处罚案例及其数据分析入手，审视涉“地图”类广告宣传从内容到审核的合规要点，为企业“用图”合规提供实践指引。2023年2月6日，自然资源部发布了《公开地图内容表示规范》。2月7日，广州市海珠区市场监督管理局作出了今年国内第一例涉“地图”类广告的行政处罚。回顾过去几年，不少知名品牌都因为广告、产品中所含的中国地图为涉“地图”类而受到抵制或处罚。因此，涉“地图”类广告的合规问题已不容忽视，值得重视。 

一、2017年以来涉“地图”类广告处罚的总体趋势

《中华人民共和国广告法》中用以规制涉“地图”类广告的条款主要为第九条“广告不得有下列情形”中的第四项“损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密”，而用以作为处罚依据的则是第五十七条“有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照”中的第一项“发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的”。

通常而言，行政处罚单位会以第九条作为违法依据，以第五十七条作为处罚依据判罚。以“地图”作为关键字，以《中华人民共和国广告法》第九条第四项“损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密”为条件，经初步统计,有80则处罚案例。从处罚时间上看，该问题自2017年开始得到重视和审查，2019年至2020年，相关案件呈井喷式涌现。2021年以来，随着监管力度的不断加大和广告主体的法治观念不断增强，案件数量开始逐年下降。

图1 2017-2023年涉“地图”类广告行政处罚数量分析

从地域上看，涉“地图”类违法广告案多发于第三产业、娱乐业、新媒体行业兴盛的区域。上海、江苏涉及涉“地图”类广告的案件较其他地区来说数量更多，其中，上海最为频发，打击力度也最大，有关部门在7年内共查处了64起相关违法行为。

图2涉“地图”类广告行政处罚地域分布

就案件最多发的上海地区而言，也呈现出自2019年起有关部门集中打击相关行为后案件数逐年下降的态势。上海地区相关处罚的年限数量分布符合全国范围内案件的总体年限数量分布。

图3 2017-2022年上海市涉“地图”类广告行政处罚走势

二、涉“地图”类广告违法行为分析

就涉“地图”类违法广告而言，常见的违法行为有以下几种：

（一）未将我国领土表示完整、准确

依据自然资源部2023年2月6日印发的《公开地图内容表示规范》第五条第一款第一项，中国地图的图幅范围应为：东边绘出黑龙江与乌苏里江交汇处，西边绘出喷赤河南北流向的河段，北边绘出黑龙江最北江段，南边绘出曾母暗沙以南；第五条第二款规定：“中国全图除了表示大陆、海南岛、台湾岛外，还应当表示南海诸岛、钓鱼岛及其附属岛屿等重要岛屿；南海诸岛以附图形式表示时，中国地图主图的南边应当绘出海南岛的最南端。”第三款规定：“地图上表示的内容不得影响中国领土的完整表达，不得压盖重要岛屿等涉及国家主权的重要内容。”

实务中，大部分案例的违法情节也多集中于此，即漏绘制、错绘制中国地图。

1.漏绘制

地图漏绘制，指广告使用的地图未能完整表现我国领土范围。数据显示，含“漏绘”关键字的相关处罚为37条。其中，漏绘领土的区域主要集中在钓鱼岛、赤尾屿和南海诸岛；此外，也有少数漏绘香港地区界限、九段线（归属范围线）和台湾地区的情形。

图4 涉“地图”类广告行政处罚中地图漏绘的区域分布情况

2.错绘制 

与漏绘不同，有部分案例受处罚的原因系错绘我国国界线、归属范围线、行政界限等。经检索，我国藏南地区的国界线、阿克赛钦地区等区域是地图错绘的重灾区，分别有11例和7例案件因错绘上述二个区域而受到处罚。因此，广告主体在实务中尤其需要特别注意相关区域的画法。此外，也有案例因台湾岛、海南岛的标注颜色与大陆不一致而受罚。

（二）使用变形地图

除了错绘、漏绘，使用变形地图也是涉“地图”类广告受到处罚的事由之一。威科先行中显示的三则案例全部发生在上海，如上海都乐食品有限公司发布违法广告案（沪监管浦处字（2019）第152019001339号）和上海红星美凯龙房地产集团有限公司发布违法广告案（沪市监闵处字（2019）第122019007363号）中，当事人均被认定存在“公司官网中使用的中国地图严重变形”的违法事实。在实务中，倘若企业在制作广告的过程中，未以原始比例调整地图，导致地图发生变形，引发合规风险。

（三）地图未送审或未标注审图号

2015年11月26日国务院发布的《地图管理条例》第十五条第二款规定“向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。”自然资源部发布的《地图审核管理规定》第五条规定“有下列情形之一的，申请人应当依照本规定向有审核权的自然资源主管部门提出地图审核申请：（一）出版、展示、登载、生产、进口、出口地图或者附着地图图形的产品的；（二）已审核批准的地图或者附着地图图形的产品，再次出版、展示、登载、生产、进口、出口且地图内容发生变化的；（三）拟在境外出版、展示、登载的地图或者附着地图图形的产品的。”

相关地图审核合格后，有关行政主管部门应依照《地图管理条例》第二十一条发给审核批准文件并注明审图号，广告主应依照《地图管理条例》第二十二条在地图或者附着地图图形的产品的适当位置显著标注审图号。

实务中，地图送审、标注审图号是较易被广告主体忽略的合规步骤。据数据统计，在80个涉“地图”类广告的处罚中，因未送审或未标注审图号而受到处罚的案件竟高达17件之多。

（四）行政区划标记或注记错误

在浙江法梭乐家居用品有限公司发布违法广告案（义市监处罚〔2022〕05133号）中，当事人在其公司官网中使用的地图中，将“广西壮族自治区”错记为“广西自治区”，将 “澳门特别行政区”错记为“澳门”；在上海韧致医药科技有限公司发布违法广告案（沪市监闵处〔2019〕122019007989号）中，当事人在其公司官网中，将省级行政中心标注错误且使用的字体有误。

实务中，在广告设计的地图中，行政区划的标记、注记、使用字体因显得较为细枝末节而不易被重视，然而也属于地图审核的事项之一。事实上，在自然资源部最新发布的《公开地图内容表示规范》中，对南海诸岛、钓鱼岛及其附属岛屿、台湾省和特别行政区的注记都做了详细规定，广告主体在制作、发布、使用地图时，可以进行参考和自我审查。

纵观以上各类违法行为，发生频率最高的是“漏绘制”行为，其次是“地图未送审或未标注审图号”和“错绘制”，而“使用变形地图”和“行政区划标记或注记错误”虽然违法频率较低，却也是更易被忽略的合规雷区。

图5 涉“地图”类广告行政处罚的违法行为类型分布

据初步统计，就不同区域而言，有关南海诸岛出现的涉“地图”类数量最多，在80个案例中高达36例，其次是钓鱼岛、赤尾屿、台湾岛和藏南地区，可见我国海上领土、沿海区域和藏南地区是使用地图时需要重点关注的对象。另外，值得注意的是，涉“地图”类广告的受处罚案例中，单一违法行为的案例较少，大多数案例同时存在多种违法行为。

图6 涉“地图”类广告行政处罚涉及区域的分布情况

三、  大数据项下监管部门对涉“地图”类广告处罚分析

（一）处罚的类型

涉“地图”类广告的处罚类型中，通常为罚款。此外，行政处罚部门会视情况对广告主、广告发布者处以责令停止发布、责令消除影响等处罚。而若受到行政处罚的主体是广告经营者或广告发布者，则还会被处以没收广告费用的处罚。如中国航空传媒有限责任公司发布违法广告案（沪监管静处字（2019）第062019000191号）中，作为广告发布者的当事人在其主办的《中国之翼》（国内统一刊号CN11-2749/U）上发布了含有错版中华人民共和国地图的“华夏幸福产业新城运营商”航机杂志广告，被依法处以“一、责令当事人停止发布违法广告；二、没收广告费用人民币贰拾玖万陆仟肆佰柒拾元整；三、罚款人民币贰拾万元整”的行政处罚。

另外，《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项根据不同情况规定了吊销营业执照、撤销广告审查批准文件等处罚方式，但在实务中较为少见。

（二）受罚主体   

对于同一案件中的广告主、广告经营者和广告发布者，三者都要就涉案“地图”类广告受到处罚。例如在上海铁路文化广告发展有限公司为华夏幸福基业股份有限公司发布由华铁传媒集团有限公司承揽的含错版中华人民共和国地图的广告案（静市监案处字〔2017〕第060201710966号、沪监管静处字（2019）第062018000405号、静市监案处字〔2017〕第060201711216号）中，三家公司都受到了严格的行政处罚：广告主华夏幸福基业股份有限公司被罚款80万元；广告经营者华铁传媒集团有限公司被罚款45万元并没收广告费用25263.68 元；广告发布者上海铁路文化广告发展有限公司被罚款 20万元、没收广告费用13662.35 元并责令停止发布。因此，在实务中，不仅广告主需要就宣传所涉的地图积极向有关部门进行审核申请，广告经营者、广告发布者在制作、发布广告时，亦需具备针对地图内容的合规意识，及时提醒广告主进行审核申请。

（三）罚款金额

《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项规定“有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的。”

“二十万元以上一百万元以下”的罚款区间较大，意味着在实务中赋予了行政执法部门较大的自由裁量空间，在个案中不存在绝对标准。同时，相当一部分案例中的当事人在案发后积极配合调查、主动消除违法行为的危害后果并整改，有关部门也会依法从轻、减轻处罚。

（四）影响罚款金额的因素

此类案件中，影响罚款金额的因素较多。例如广告发布的形式、广告的影响力、案发后当事人是否有积极配合调查和消除影响的行为等都会影响判罚金额的确定。

结合现有案例与广告业实务，笔者发现涉“地图”类广告主要的运用方式有二，一是用作商业广告（或有关宣传）；二是出现于公司官网，用以展示公司的分支机构或在世界范围内的其他据点。

倘若是第一种情况，则需要依据该商业广告（或有关宣传）的传播范围、产品销售量等来衡量产生的危害后果。例如成都好口福食品有限公司发布违法广告案（（郫）市监罚字〔2019〕3-12号）中，当事人在其天猫店铺中，为了宣传某款食品的“闪电发货”，运用了一张漏绘台湾省的问题地图。由于该产品销售量为0，执法部门认定其“对外界未造成严重影响”，加之当事人事后积极配合改正，且提交了减免处罚的申请，最后只被判罚了3万元。反之，如果带有涉“地图”类的产品广告传播率、点击率较高，产品销量较好，则更易被认定为产生了一定影响而面临高额处罚。

更为常见的是处罚案件是将涉“地图”类广告运用于公司官网，以作为招商、加盟、销售的宣传。此时，公司和其官网的影响力将被作为考量的首要因素。鉴于作为违法依据的《中华人民共和国广告法》第九条第四项维护的法益是国家尊严和领土完整，因此，由于跨国公司在世界范围内具有更大的影响力，其相较于完全在境内进行生产、营业的企业，更易受到高额的判罚、违法成本更高。因此，对于跨国企业或在境外具有分支机构的法人而言，更需对这一合规风险加以注意。

此外，若当事人在案发后主动配合调查、积极消除影响，则执法部门通常会依法从轻或减轻处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第（一）项规定“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的。”事实上，在这80则案例中，因当事人案发后积极配合、消除影响而被从轻或减轻处罚的数量高达45例。例如在上海博尔捷企业集团有限公司发布违法广告案（沪市监静处字（2019）第062019001409号）中，当事人案发后第一时间撤下并停止发布违法广告和展板，及时纠正违法行为，并表示坚决拥护中国主权和领土完整，最后被罚款人民币3万元。

然而，实务中具体是从轻还是减轻处罚，以及从轻或减轻的数额该如何确定，由于个案差异较大，目前的执法尚未统一，需要具体问题具体分析。总体而言，笔者观察到2020年以后的案例，各地行政执法部门则更倾向于减轻处罚，个案中的罚金数额较2020年以前普遍降低，有不少案件的罚金数额在10万元以内。

四、  涉“地图”类广告宣传合规指引

（一）  涉“地图”类广告的审核范围

广告中地图的审核独立于广告审核。依照《中华人民共和国广告法》第四十六条规定需要审查的广告，广告审查部门在对其内容进行审查时，对地图只审查其审图号，并不审核地图内表示的内容。上述广告的广告主需要先自行向自然资源主管部门申请地图审核，获得审图号后再提交给市场监管部门进行广告审核。

自然资源部发布的《地图审核管理规定》第五条规定“有下列情形之一的，申请人应当依照本规定向有审核权的自然资源主管部门提出地图审核申请：（一）出版、展示、登载、生产、进口、出口地图或者附着地图图形的产品的；（二）已审核批准的地图或者附着地图图形的产品，再次出版、展示、登载、生产、进口、出口且地图内容发生变化的；（三）拟在境外出版、展示、登载的地图或者附着地图图形的产品的。”

通常，公司官网（微信小程序、淘宝店铺等宣传平台）、商品广告折页、商品包装对地图的使用都属于第一项、第二项规定的“展示、登载”地图的情形。而《地图审核管理规定》第六条规定“下列地图不需要审核：（一）直接使用自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图；（二）景区地图、街区地图、公共交通线路图等内容简单的地图；（三）法律法规明确应予公开且不涉及国界、边界、历史疆界、行政区域界线或者范围的地图。”

在广告合规实务中，广告主体使用的表示国家、省市等区域的地图，除非是自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图，否则一般情况下都应向有关部门申请审核。即便是使用自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图，使用时亦应标注审图号。同时需要注意的是，在使用上述公益性地图时，如需在原图上进行改动，那么亦属须提交审核的地图之列。

（二）  涉“地图”类广告的送审及使用规范

1.所绘内容不同的地图应由由不同层级的行政部门进行审核。

《地图审核管理规定》第七条规定：“国务院自然资源主管部门负责下列地图的审核：（一）全国地图；（二）主要表现地为两个以上省、自治区、直辖市行政区域的地图；（三）香港特别行政区地图、澳门特别行政区地图以及台湾地区地图；（四）世界地图以及主要表现地为国外的地图；（五）历史地图。”第八条规定：“省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门负责审核主要表现地在本行政区域范围内的地图。其中，主要表现地在设区的市行政区域范围内不涉及国界线的地图，由设区的市级人民政府自然资源主管部门负责审核。”

因此，倘若广告主试图使用地图表达公司在境内的分支机构或在世界范围内的分布，所涉的主要表现地为两个以上省、自治区、直辖市行政区域的，都应向国务院自然资源部申请审核。审核期间为20个工作日。

2.涉“地图”类广告的使用需注重规范合规。

《地图审核管理规定》第二十七条规定“经审核批准的地图，申请人应当在地图或者附着地图图形的产品的适当位置显著标注审图号。”因此，申报审核并不是终点，广告主体在送审地图被批准或使用不需审核的地图时，应当注意依法显著标注审图号。

由国家自然资源部地图技术审查中心承办的网站“标准地图服务系统”（网址：http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/download.html?superclassName=%25E4%25B8%25AD%25E5%259B%25BD%25E5%2585%25A8%25E5%259B%25BE）提供了经过审核、具有审图号的标准地图，可供下载。同时，系统也提供了“自助制图”服务，以提供简单的制图服务。

（三）  与专业团队合作，降低涉“地图”类广告的合规风险

对于广告业和企业宣传而言，实务中往往需要更具商务感、设计感的地图作为宣传资料，因此广告主通常更倾向于寻找专业的广告经营者进行设计，而非使用标准地图服务系统的自助服务。然而，地图绘制的标准为人们日常生活与工作所不多见，同时，相关的法律法规也不似《民法》《刑法》等与人们生活生产息息相关的“大法”一般受人关注，因此即便是从事设计的专业人员，也会因为不了解与广告法、绘制及使用地图有关的法律规定而难免“踩雷”。

同时，随着新冠疫情出现积极变化，国民经济逐步向好，2020年以来国家为使企业得以生存而采取的包容性监管与轻微违法免罚、一般违法轻罚的执法政策理念大概率会在未来进行收紧，随着市场经营的正常化，行政执法部门对涉“地图”类广告的处罚力度和强度都将进一步上升，大面积减轻处罚的情形预计不会再出现。而依照《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项的规定，涉“地图”类广告的罚款金额为二十万以上一百万以下，在检索中，更是有约半数的案例被判罚20万以上。同时，在我国国际形象不断提升、国民爱国情绪持续高涨的当下，此类有关民族大义的违法行为，有关部门必将会以愈发严厉的尺度执法，企业的违法成本十分高昂。

因此，企业的广告与宣传活动需与专业团队合作，才能有效平衡宣传效果与营销合规的博弈。不只是地图，随着市场监管的不断加强和营商环境的进一步规范，越来越多的宣传内容、宣传对象、宣传方式都被类入了重点审查和处罚的范围。（具体详见：2022年度全国广告处罚年终盘点-专业文章-上海市锦天城律师事务所（allbrightlaw.com））在广告的内容审查和广告的实际发布中，企业需要更专业、更细致、更全面、更系统的合规意见，需要与专业的法律团队在合规问题上维持良好的沟通，这样才能最大程度上降低合规风险，为企业自身的合法经营与良性发展创造良好的条件。

五、结语

近年来，随着我国的不断强大、国际地位的不断提升，法律和公民也越来越将维护国家尊严落在细微之处。因此，有关部门自2019年起修订、颁布了一系列法律法规和部门规章，规制商业活动中对于地图的使用。新媒体时代，地图在广告、企业宣传中的运用呈爆炸式上升，然而其中地图内容的表达涉及我国领土完整和国家尊严，

因此，公众都开始对这一问题严阵以待，公民积极举报，行政执法部门严厉查处，而且执法力度必将在未来继续增大。对于广告主体而言，其背后的合规风险不言而喻。积极维护我国领土完整和国家尊严神圣不可侵犯是每一个自然人和法人的义务，广告中的“地图合规”并不难做到，却可从这一细节中窥一斑而见全豹，向合作者、消费者展现严谨、可靠的企业形象和企业精神，何乐而不为？ 

注：本文中广告处罚案件数据来源于威科先行数据库、国家企业信用信息公示系统等以及各地区公布的广告处罚案例，因当前公示信息不完整，可能与真实处罚数据存在差异。