“招投标新二十条”——《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》之九大亮点

概要

2024年5月8日，经国务院同意，国务院办公厅发布了《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）（以下简称“《意见》”），此举也彰显了国家为创新完善体制机制，推动招标投标市场规范健康发展的决心。业内有专家认为“这是我国招标投标领域，自2012年实施《中华人民共和国招标投标法实施条例》之后，最具系统性、创新性和可行性的重要政策文件。”

众所周知，招投标市场是全国统一大市场和高标准市场体系的重要组成部分，对提高资源配置效率效益、持续优化营商环境具有重要作用。在2019年完成对《招标投标法实施条例》的修订后，国家先后出台多套法规及政策性文件进一步强化招投标活动的监管力度，惩戒招投标活动中的违法或不合规行为。例如：2022年国家发改委联合多部门发布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）；2023年10月国家发展改革委办公厅发布的《关于规范招标投标领域信用评价应用的通知》（发改办财金〔2023〕860号）；2024年3月国家发改委发布的《招标投标领域公平竞争审查规则》（已于2024年5月1日开始施行）等。今年2月份，在国务院新闻办公室举行的营造市场化、法治化、国际化一流营商环境国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委相关负责人更是强调了要创新完善招标投标体制机制，着力破除涉企各类不合理限制。

《意见》出台后，国家发展改革委法规司负责人表示，该《意见》明确了未来一个时期招投标改革创新的总体要求和具体举措，对于推动招投标市场规范健康发展具有重要意义。本文将针对《意见》中的九大亮点进行归纳和简要评析。

一、九大亮点

该《意见》共计九个章节二十条，提出了坚持问题导向、标本兼治，坚持系统观念、协同联动，坚持分类施策、精准发力，坚持创新引领、赋能增效等四项总体要求，并强调了要进一步完善招投标制度体系、不断夯实招标人主体责任、完善评标定标机制、推进数字化智能化转型升级等要点。该《意见》致力于建设公平竞争的招标投标市场，促进各类经营主体公平公正地参与招标投标，其九大亮点具体如下：

亮点一：优化制度规则设计。加快推动《招标投标法》《政府采购法》及相关实施条例修订工作，着力破除制约高标准市场体系建设的制度障碍。加快完善分类统一的招标投标交易基本规则和实施细则，优化招标投标交易程序，促进要素自主有序流动。伴随着《意见》的发布，5月8日《全国人大常委会2024年度立法工作计划》也正式公布，其中载明《招标投标法》的修改亦将在今年进行初次审议。如此环环相扣，也更加振奋人心。

亮点二：强化招标人主体责任。《意见》指出要加大招标公告、中标合同、履约信息公开力度，招标公告应当载明招标投标行政监督部门。另一方面，强调要落实招标人组织招标、处理异议、督促履约等方面责任，并将国有企业组织招标和参与投标纳入经营投资责任追究制度从严管理。换言之，国有企业在组织和参与招投标活动中将受到更为严格和更有深度的监管。

亮点三：推进招标采购机制创新，灵活发包模式。《意见》提出要优化国内招标采购方式，支持企业集中组织实施招标采购，探索形成符合企业生产经营和供应链管理需要的招标采购管理机制。加强招标采购与非招标采购的衔接，支持科技创新、应急抢险、以工代赈、村庄建设、造林种草等领域项目采用灵活方式发包。而我们理解，这些建议灵活发包方式的项目正是处于与民生及农业发展密切相关的领域，与国家当前大政方针高度契合。

亮点四：完善评标定标机制，落实“评定分离”原则，这一项也是该《意见》中最大亮点之一。一方面，为引导招标人发挥更大的能动性进行分析和决策，以保证定标的质量和效率，《意见》提出要改进评标方法和评标机制，应规范经评审的最低投标价法适用范围，“最低价中标”模式一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对技术、性能没有特殊要求的招标项目；在勘察设计项目评标中突出技术因素、相应增加权重；完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标。另一方面，招标人作为整个招投标活动的发起方，能否充分履行主体责任，直接影响到招投标活动能否充分发挥竞争择优的作用。当前，招投标领域存在的一些突出且典型的问题，其深层次原因之一就在于招标人主体责任缺位。对此，该《意见》强调要优化中标人确定程序，厘清专家评标和招标人定标的职责定位，进一步完善定标规则，保障招标人根据招标项目特点和需求依法自主选择定标方式并在招标文件中公布。同时，建立健全招标人对评标报告的审核程序，招标人发现评标报告存在错误的，有权要求评标委员会进行复核纠正，探索招标人从评标委员会推荐的中标候选人范围内自主研究确定中标人，进一步强化“评定分离”的原则。

关于如何确定中标人，现行《招标投标法实施条例》第五十三条规定：“评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单。中标候选人应当不超过3个，并标明排序。”第五十四条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。第五十五条规定：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”据不完全统计，我国有数十万名评标专家，评标专家的行为直接影响到招投标活动及中标人的确定是否公平公正、高效规范。在实践中，评标委员会的意见往往会对中标人的选择产生十分重要甚至强相关的影响。针对评定分离原则，住建部于2019年12月19日发布的《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）中提到，要不断探索推进评定分离方法。评标委员会对投标文件的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议，向招标人推荐合格的中标候选人。由招标人按照科学、民主决策原则，建立健全内部控制程序和决策约束机制，根据报价情况和技术咨询建议，择优确定中标人……；2020年6月12日发布的《住房和城乡建设部办公厅关于开展工程建设行业专项整治的通知》（建办市函〔2020〕298号）中强调，鼓励各地结合地方实际，创新监管机制，探索实行政府投资工程集中建设管理、评定分离等方式方法，加强对招标投标交易信息的共享、分析和应用，提高工程招标投标监管水平……。在地方层面，2020年12月8日，住房和城乡建设部办公厅公布关于同意新疆维吾尔自治区开展房屋建筑和市政基础设施工程建设项目招标“评定分离”试点的函（建办市函〔2020〕633号），强调“试点工作要以加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管为目标，以进一步落实招标人首要责任为切入点，引导招标人合理充分行使择优定标权，完善评标定标机制，实现招标投标过程规范透明、结果合法公正，构建统一开放、竞争有序的招标投标市场环境。”2023年10月，湖北省住建厅等四部门联合印发了《湖北省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标评定分离实施办法》（鄂公管文〔2023〕25号）（下称“《办法》”），自2023年11月11日起施行。该《办法》明确评定分离是指将招投标程序中的“评标委员会评标”与“招标人定标”作为相对独立的两个环节进行分离。评标委员会推荐的中标候选人应当不明确排序，并在评标报告评审结论中对每个中标候选人的优势、不足、风险等情况进行详细说明。招标人的法定代表人或主要负责人是招标工作的第一责任人，对定标过程和结果承担第一责任人责任。招标人应组建5人以上单数的定标委员会，代表招标人行使定标权，其职责是根据评标委员会的评标报告，按照招标文件规定的定标程序和规则，结合招标人组织的清标和考察情况(如有)、中标候选人答辩情况（如有），从评标委员会推荐的中标候选人中择优确定中标人。

亮点五：加快推广数智技术应用。为顺应当前数字智能化新趋势，本《意见》提出要全面推广以电子保函（保险）等方式缴纳投标保证金以及履约保证金、工程质量保证金，以进一步推进数字化智能化转型升级。

亮点六：优化电子招标投标平台体系。统筹规划电子招标投标平台建设，提高集约化水平。设区的市级以上人民政府要按照政府主导、互联互通、开放共享原则，优化电子招标投标公共服务平台。支持社会力量按照市场化、专业化、标准化原则建设运营招标投标电子交易系统。电子交易系统应当开放对接各类专业交易工具。任何单位和个人不得为经营主体指定特定的电子交易系统、交易工具。对此，在某些省份的地方性法规或其他地方规范性文件中也可以见到类似规定。例如《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法(2018修订)》（广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第19号）第六条规定：“招标人及其委托的招标代理机构有权自行选择招标投标交易平台进行招标投标；任何单位和个人不得以任何方式指定招标投标交易平台，不得因招标投标交易平台建设主体、所处行业、地区、所有制的不同而对其限制、歧视。”

亮点七：强化多层次立体化监管。该《意见》强调要完善招标投标行政监督部门向纪检监察机关、司法机关等移送线索的标准和程序，推动加大巡视巡察、审计监督力度，将损害国家利益或者社会公共利益行为的线索作为公益诉讼线索向检察机关移送，将串通投标情节严重行为的线索向公安机关移送，将党政机关、国有企事业单位、人民团体等单位公职人员利用职权谋取非法利益和受贿行为的线索向纪检监察机关移送。毫无疑问，此举进一步强化了多层次立体化监管制度，提升了工程建设一体化监管能力，使得招投标领域的各种违法和不合规乱象在公权力的强监管面前无处遁形。

亮点八：健全支持首台（套）重大技术装备的激励机制。2024年3月22日，市场监管总局、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国家知识产权局公布并开始施行《中国首台（套）重大技术装备检测评定管理办法（试行）》（国市监质规[2024]3号），该办法所称中国首台（套）重大技术装备，是指国内实现重大技术突破、拥有知识产权、尚未取得明显市场业绩的装备产品，包括整机设备、核心系统和关键零部件等。而本《意见》正顺应时事热点，提出要“完善首台（套）重大技术装备招标投标机制，首台（套）重大技术装备参与招标投标视同满足市场占有率、使用业绩等要求，对已投保的首台（套）重大技术装备一般不再收取质量保证金。鼓励国有企业通过招标投标首购、订购创新产品和服务”。

亮点九：完善支持中小企业参与的政策体系。该《意见》强调要通过预留份额、完善评标标准、提高首付款比例等方式,鼓励大型企业与中小企业组成联合体参与投标，促进企业间优势互补、资源融合。探索将支持中小企业参与招标投标情况列为国有企业履行社会责任考核内容。中小企业近年来一直是国家重点支持和帮扶的对象，包括2017年修订《中小企业促进法》（中华人民共和国主席令第74号），2020年公布并施行《保障中小企业款项支付条例》（中华人民共和国国务院令第728号），2021年发布《国务院办公厅关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》（国办发〔2021〕45号）等一系列措施。《意见》中这一举措更是充分体现了国家尤其是中央层面对中小企业参与招投标活动的支持力度，进一步缓解了中小企业投标难、中标难的问题。

此外，该《意见》还进一步强调了一些招投标领域的重要事项，例如，要严格落实公开征求意见、合法性审核、公平竞争审查等要求，不得干涉招标人、投标人自主权，禁止在区域、行业、所有制形式等方面违法设置限制条件；再比如，要严厉打击招标投标违法活动，依法加大对排斥限制潜在投标人、规避招标、串通投标、以行贿手段谋取中标等违法犯罪行为的惩处力度，严厉打击转包、违法分包行为；再如，将加强评标专家全周期管理，建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换等机制，实行评标专家对评标结果终身负责。

二、小结

“长风破浪会有时”，相信随着《意见》的出台以及国家招投标法规和政策条件的不断完善和优化，各类市场主体必将在更加健康有序的环境中蓬勃发展和壮大。

毕竟初夏将至，万物盛开还会远吗？