国家深化税收改革，推动税务部门管理质量的提高。但是，长期存在的发票虚开违法行为成为税务部门税收管理工作中的顽疾。不法分子违法行为，严重影响了正常的税收秩序，甚至达到法律规定的定罪标准，成为税收管理部门面临的难题。因此，应对发票虚开的违法行为进行分析，通过源头管控、政策改革等提高税收管理的精确度，从而保障发票管理工作顺利开展，提高税务执法质量，建立防线防控措施，有效应对发票风险管理。

一、发票风险管理的意义

近年来，随着社会经济的不断发展，虚开行为愈演愈烈。从以往的抵扣税金到从事非法项目，对社会经济发展造成了严重影响。现阶段，主要的虚开形式有骗取出口退税、虚假抵扣税款、对赌协议三类[1]。依照《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国税收征收管理法》等法律法规，结合税务平台大数据，能够识别风险纳税人，根据其风险等级进行自动和手动识别，有利于保障纳税人合法权益，维护税收公平。

税收征管体制是保证社会经济发展的重要内容，有利于打造和谐稳定的税收营商环境，对风险管理有着重要作用。将风险管理融入增值税专用发票管理工作中，有助于税务部门优化资源，针对管理对象形成最佳调配，保证发票风险管理体系趋于完善，保障社会公众利益。

二、发票风险管理的诱发因素

虚开发票这一违法行为出现的原因，在于放管时间差异影响信息的有效传递，给予不法分子可乘之机。多数税务管理部门对涉税信息审核不够及时，部分工作采取事后管理，导致放管时间差长期存在，影响发票监管质量。从另一种角度也可以说当前发票管理制度不完善，存在的漏洞为不法分子提供了可乘之机。并且，税务部门未能充分应用信息化技术手段，推进管理扁平化，完善管理系统，未能有效接收外部信息，导致发现发票违法行为后无法及时预警，严重影响风险预判执行。

（一）法律法规及政策方面

国家政策方面存在的问题，表现在政策法规修订、出台或更新滞缓，或缺乏可操作性，难以满足社会发展需求。对于基层税务机关具体执行部分，如定性判断标准、移交稽查情形等缺乏细节性的规定，导致实际管理时存在较大的难度。

应用管理缺乏参考细则，导致工作执行标准不统一，对于违法行为的判断存在主观或客观歧义。在征纳管理中，虚开现象严重影响守法纳税人自身权益。法律法规参考方面，目前只有《增值税暂行条例》《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国征收管理法》《刑法》《民商法》等，由于税收立法的复杂性，涉及财政体制改革，增值税的立法进程、立法程序延后，亟待采取有效的解决措施。

（二）管理方面

时代在发展，现有的管理手段难以应对当前管理形势，需要不断更新管理思路，从而加强内外各部门之间的协作。国地税合并以来，存在税务部门工作人员发票管理能力水平不高、重视程度不够的问题，缺乏严厉的惩处机制，往往出现问题以后才去解决，没有从行业、规模等总体上把控类型风险，为发票管理工作带来隐患。由于政策方面缺乏具体的管理细则，导致税务部门监管力度不够，造成监管漏洞的存在，一定程度上纵容了发票虚开现象。另外，税务管理各部门之间权责不统一，导致日常管理趋向弱化[2]。

（三）技术方面

核心征管系统已经更新到金税三期，但是系统中关于发票的开具上传等信息，依旧需要依靠税控及其他系统传递，使得信息真实性无法得到保障，信息造假现象存在。此外，虽然金税工程系统不断完善，但是依旧存在漏洞，系统还需要进一步优化升级，增强简便快捷的操作性，减少不必要的操作难度，全面对系统页面进行开发，保证软件应用效率提升，避免对税务人员判断产生干扰和阻碍。

三、发票违法行为的风险防范措施

针对发票违法的问题，中共中央办公厅与国务院联合发布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出未来发展需要深入推进发票精确执法和管理服务，坚持以问题导向为原则，着手改善短板弱项，切实根据存在的缺陷进行优化整改，实现规范性、便捷性、精准性。从三个方面采取有效措施，不断提升发票管理的精确度，维护市场经济秩序。

（一）政策方面的风险防范对策

1.完善相关法律法规

增值税改革不仅关系千万家企业税负，同时也影响中国税制现代化进程。当前税务管理中建立的相关法律体系尽管有明确的实施细则，现行增值税仍以国务院暂行条例的形式存在，实际处理业务的过程中仍缺乏相关立法体系，导致当前处理细则不符合社会发展现状。涉及相关违法行为的处理时，所属税务机关判定违法事实缺乏判断标准，处罚行为后，纳税人申诉仅有《征管法》是国家制定的对应法律程序，其余仅为暂行条例，对税务部门处理问题造成严重影响，导致败诉情况出现。

在处理案件的过程中，依照《刑法》《民商法》《征管法》等法律法规，对具体细节进行分析判断，确定行为对社会产生严重危害，才能够对其进行判决处罚。由于缺乏更完善的法律，对虚开发票罪、虚抵扣税款罪、骗取出口退税罪等犯罪过程中虚开、虚抵、偷税、漏税、骗税等违法行为的判断还需进一步考量。对于个人行为，需要根据具体细节判定其犯罪类型、犯罪主体和侵犯的客体，从而定罪和处罚。对此，需要针对发票虚开违法行为加强研究，从法律方面入手，制定更加完善的法律条文与细则，才能够保障税务人员执行公务过程中有法可依。

2.加大发票违法处罚力度

对于违法行为的裁量基准，处罚与量刑已经不适应当前社会的发展，甚至出现脱节现象。对此，需要从法律角度来进行科学管理。税务部门对于发票虚开的金额，累计金额处罚力度较小，导致较多涉及违法行为的案件中，税务处罚方式只是补缴税款、罚款和加收滞纳金，只有移交公安机关的案件中，才依据《刑法》给予刑事处罚，缺乏严厉的惩戒措施，难以有效震慑犯罪分子。未来的管理和发展中，还需要加强税务部门检查犯罪和处罚的力度，与其他对口部门形成协同合作的方式，共同针对违法行为进行严厉打击，提升税务执法效果。加强关联管控，构建联动风险防控系统，根据虚开关联企业分级管理机制，采取关联主动式管理，能够通过违法行为查找其关联的相关企业，并根据涉及的实际地区进行上报。联动涉及的具体区域部门，由各省税务局统筹各部门进行协调管理。对相关企业实际情况进行税务检查时，根据问题采取对应措施，实现全省一盘棋的管理模式。清除不法分子储备企业、关联企业，并由省局进行统计，根据其涉案归案一查到底，也便于协调公安等部门进行下一步查处工作，对违法行为进行严肃处理。

3.各级税务机关对本地区重点行业进行监控

由于国内各省市分布的行业不同，存在的发票风险管理类型也不尽相同，餐饮娱乐业、机动车经销业、成品油经销业、部分服务业等行业较多存在虚开发票现象。为了保证管理质量，需要各地区对当地重点行业进行分类，对产业进行深入监管。建立监控指标模型，针对当地行业分布经营的实际情况，采取不定期专项违法检查行动，对发票使用行为进行严格监管，加强后续管理，尽可能将发票风险扼杀在萌芽状态。

（二）管理方面的风险防范对策

1.深入实地排查，提升管控效率

要想从源头遏制发票虚开的风险，需要从市场入手，作为突破重点。税务部门应加强对企业与个人发票使用情况的摸排，能够针对发票使用过程中发现的问题进行严格查处，对于违规使用者给予严肃处理。持续开展发票宣讲指导，确保企业与个人都能在领用时实名办税、购票，保证监管过程合规合理。对于多数小型微利企业而言，由于雇佣的人员资历不同，需要税务部门加强对法人、财务负责人、办税人、购票人等人员的税法知识普讲和宣传教育。充分利用一户式征管系统大数据，网络与实地相结合，基层税源管理部门对管辖区域内异常企业初步判断后及时进行实地检查，排查四员关联任职企业的风险情况，在此过程中严格遵守管理质量，起到正面震慑的作用，减少违法行为的发生[3]。及时筛查风险关联企业，采取相关措施，第一时间堵塞风险漏洞。

2.创新管理手段，提升服务质量

现行发票管理制度老旧，增值税专用发票违法行为不仅难以被发现，而且违法行为查处存在滞后性，甚至直到开票后企业走逃失联、未申报记录生成、实地核查查无此户，才会被管理部门察觉，严重影响税收管理质量，导致国家税款难以追回，影响国家经济发展。税务部门应将开票风险纳入防伪税控申报比对系统，实现自动锁盘和有效预警，并上传到税务总局大数据平台，对上下游开票受票业务进行排查，自动实现红黄蓝分级风险预警，增加监管手段。

3.推行电子发票，完善优化升级

应创新管理模式，以满足经济市场的需求，在先进技术的引导下，实现信息管税，完善以票控税的管理模式。电子发票是互联网+税务的新型管理模式，与传统管理有着相同的法律效力，其优势在于无需进行防伪核查便能够即时生成，当场验证真伪，具有便捷操作等优点。同时，网上开票系统节约了成本，有助于为消费者提供更优质的服务。减少纸质发票印刷的同时能够促进绿色发展，大大降低税企往返奔波成本，符合社会未来发展需求。

未来发展需要建立“在线管控机制”，电子发票提高了税务部门的管控水平，形成发票管理新格局，建立发票风险防控线上关。开办一网通业务，配套在线管控措施，推进智慧税务建设，充分利用先进的现代化技术，提高风险防控的精准度。采取一户一人等智能归类模式，深化服务监管质量与执法力度，形成全面升级的联动模式。纳税人能够通过电子税务局选择税务与地址，并基于系统精准反馈结果给税务局，防止发票违法行为出现。申请人通过电子税务局选择收件人，不得委托他人代收，需要经过税务局App查询，以保证税收管理安全。

4.完善风险识别体系，化被动为主动

税收成果建立在数据集中管理的基础上，并结合信息化建设成果，对税收风险进行科学管理。利用税收系统探索规律，完善税收征管工作，建立风险识别体系，为实际税收管理提供参考。税务部门应针对风险识别数据，将各项风险指标、风险点涉及的相关信息关联在一起，对企业近些年的发展情况、经营状态、涉税数据等进行综合判断分析，根据实际情况制定对应的风险预防机制，提高筛查报告质量。同时，税务部门通过不断地总结经验，与管控较好的地区交流学习，对不同的违法案件进行分析，对新型案件进行归类，优化更新模型，确保风险指标模型的指向性更加完善[4]。

（三）技术方面的风险防范对策

1.加强横向内外部信息整合

当前，国内税务征收工作在信息技术不断发展的推动下迎来了大数据时代，科技的进步使得税务部门获取信息的时效性、真实性都得到了保证。税务部门需要加强与工信部、公安部等多部门联动，拒绝使用惯用思维，以促使一线税务部门不断扩充数据，为税务部门提供更有利的情报数据，为发票风险防控工作夯实基础。

2.优化完善风险特征数据库

税务部门应加强对信息平台的优化管理，为案件分析和风险应对提供实时数据支撑，加速完成工作整合，保证数据管理的完善性、可靠性。建立风险特征数据库，对各类风险信息进行自动比对，确保信息指标有效融入平台，不断充实风险预防措施，根据不同风险指标采取更加细化的解决方案，确保一线税务能够更加精准地操作，形成科学的风险防范规程。

3.金税四期上线，打通“云化”全流程

金税四期搭建完成后，将形成跨平台、跨地区的协作信息管理系统，建立各部委、人民银行等参与机构之间的通道，企业相关人员手机号、纳税状态、等级注册信息可实现全网核查，打通“云化”全流程，进而为智慧监管、智能办税提供条件和基础，实现税收征管数字化，让偷税漏税无所遁形。

四、结论

综上所述，由于国内“以票控税”的局面难以在短时间内作出改变，“信息管税”还在逐步推进过程中，同时犯罪分子违法手段层出不穷，增值税发票风险依旧存在，未来需要多方合作，持续维护经济秩序，建立健全法律法规体系，充分运用大数据云平台支撑，优化创新风险指标识别路径，选择最科学的管理模式与手段，从多方面对风险管理工作进行研究。针对虚开发票等违法行为，提出更具有操作性的管理对策，从而保障纳税人的合法权益，全面有效地加强发票风险识别，推动管理水平提升，防止虚开势头蔓延，推动税收法治改革。