《广东省自然资源厅广东省发展和改革委员会广东省农业农村厅广东省林业局关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见》政策解读

一、制定背景

　　为贯彻落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署和省委、省政府的工作要求，进一步完善我省乡村产业用地保障政策体系，发展县域经济，推进城乡融合，省自然资源厅会同省发展改革委、省农业农村厅、省林业局在充分调研论证的基础上，根据《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发〔2019〕12号）、《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）等文件精神，结合我省实际，制定出台了《广东省自然资源厅广东省发展和改革委员会广东省农业农村厅广东省林业局关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

　　二、主要内容

　　《指导意见》共分为九个部分。第一部分提出保障农村产业用地总体要求。第二部分明确项目范围。第三部分明确农村产业布局要求和用地规模安排。第四部分明确用地指标保障途径。第五部分明确用地审批模式、按原地类管理范围。第六部分明确供地方式、地价优惠和集体建设用地利用。第七部分明确盘活农村存量建设用地方式。第八部分明确设施农业用地利用和风貌管控要求。第九部分明确项目退出和实施监管要求。

　　（一）明确项目范围。针对农村一二三产业融合发展项目认定标准不明确的问题，《指导意见》明确了农村一二三产业融合发展项目的内涵，提出了农村一二三产业融合发展的项目类型，分为农业加工型、农旅融合型、接二连三型、全产业链型。同时，为强化对重点项目的支持，提出建立重点项目库制度以及入库项目的基本要求。

　　（二）合理安排用地规模。针对农村一二三产业融合发展项目落地仍存在规划统筹不够的问题，《指导意见》提出各地要加快编制县、镇级国土空间规划，安排不少于10%的新增建设用地规模，重点保障乡村产业发展用地；探索规划“留白”机制，鼓励各地在镇级国土空间规划和村庄规划可预留不超过5%的建设用地机动规模，优先用于保障难以确定选址的农村一二三产业融合发展项目建设。

　　（三）强化用地指标保障。针对农村一二三产业融合发展项目用地指标保障不充分的问题，《指导意见》明确省级每年安排一定比例的新增建设用地计划指标，专项用于保障农村一二三产业融合发展等乡村重点产业和项目用地需求。同时由涉农市县安排专项用地计划指标，优先保障入库重点项目需求，对于不足部分的，可由省级指标统筹解决。主要考虑在国家对各地用地指标不饱和供应以及要素跟着项目走的背景下，强化对农村一二三产业融合发展重点项目的支持。

　　（四）简化用地审批手续。针对农村一二三产业融合发展项目用地审批周期长的问题，《指导意见》明确农村一二三产业融合发展项目按照城镇分批次建设用地报批方式和要求单独组卷报批，无需用地预审，同时明确按原地类管理的情形，以此来简化用地审批手续，为地方合法用地提供政策指引，加快农村一二三产业融合发展项目的落地实施。

　　（五）优化供应方式。针对农村一二三产业融合发展项目中典型业态如农产品分拣、初加工等项目配套建设用地缺乏支持措施的问题，《指导意见》允许将项目投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等准入条件以及用途变更、分割转让限制等要求作为供地条件。对于确需布局在村庄建设边界外的农村一二三产业融合发展项目而必须的配套设施建设，明确其按不超过30亩建设用地安排和项目用地面积的1%进行控制，减少对生态环境和乡村风貌的破坏，守住永久基本农田和生态保护红线。同时，允许同时流转一定面积的农村承包土地，允许建设用地使用年限与农村承包土地流转年限保持一致，提升项目“联农带农”综合效益，减少项目日后经营中出现纠纷。

　　（六）推动农村存量建设用地再开发。针对农村存在低效建设用地多、布局散乱、节约集约利用程度不高的现状，《指导意见》明确提出存量建设用地综合整治节余部分可利用城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦政策进行有偿调剂归并集中利用，由各地将腾退的建设用地统筹用于本县域内产业融合发展，可以缓解部分县（市、区）用地指标紧张的情况。同时针对农村存在大量的宅基地和地上房屋的情况，鼓励利用依法登记的宅基地和地上房屋发展农家乐、民宿、乡村旅游、农产品初加工、电子商务等农村产业。

　　（七）规范使用设施农业用地。针对设施农业建设可能存在违法违规占用耕地、永久基本农田的问题，《指导意见》进一步明确农村一二三产业融合发展使用设施农业用地的要求，对于农村一二三产业融合发展用地符合设施农业用地条件的，允许按照国家和省的设施农业用地管理规定办理设施农业用地使用备案手续，并严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

　　（八）加强设施农业建筑风貌管控。针对农业设施建设中可能出现乡村风貌失控问题，提出农业设施中的永久性建筑应当符合当地乡村风貌管控要求，鼓励各地根据本地实际，对农业设施分类型提出具体的风貌管控要求并对外公开，并采取有效措施加强引导和管控，避免出现我省农房风貌失控由乱再治的情况。

　　（九）强化项目用地监管。针对农业一二三产业融合项目开发建设中无法实施、不按规定用途使用等问题，《指导意见》明确按照法律规定、土地有偿使用合同或划拨决定书的约定或规定进行处置、依法收回国有土地使用权或主张违约责任。对于使用集体建设用地的项目，由县级以上自然资源、农业农村主管部门指导农村集体经济组织根据《土地管理法》第六十六条规定，依法收回集体土地使用权。同时提出“七个严禁”的监管要求及政府有关部门的监管责任，按照“谁提出、谁监管”的原则实行全要素、全过程的动态联合监管，严肃查处违法违规占用、转让土地及改变土地用途等行为。

　　三、工作展望

　　《指导意见》自印发之日起施行，有效期5年。下一步，省自然资源厅、省发展改革委、省农业农村厅、省林业局将密切跟踪政策执行情况，总结经验成效，提炼改革成果，定期开展风险评估，及时研究对策并作进一步的修改完善。